重庆农村承包地自发转让行为亟待规范

新华08网重庆10月14日电(记者李松)记者近期在重庆调研时发现，随着农民由“偏远农村向近郊农村”“农村向城镇”转移速度的加快，一些农村承包地出现自发有偿转让的现象。相关人士认为，农民之间转让承包地，一方面盘活了农村闲置的耕地资源，减少土地撂荒；但另一方面，目前存在私下转让、村社集体作为承包地所有权人出现“权力失语”、纠纷多发等问题，潜在风险较高，农村承包地如何实现规范转让亟待破题。

部分农民自发转让承包地

在农村人口转移过程中，重庆不少农民将土地承包经营权、使用权有偿转让给本村或外村农民。江津区政府农村工作办公室副主任林其香告诉记者，承包地有偿转让，是在保证村社土地所有权不变的情况下，实现土地经营使用权人的变更，是对农村土地资源的重新调整和分配。这一方面可以解决农民转移后其土地无人耕种的问题，减少了农村土地撂荒现象；另一方面也可让土地转入方获得必要的生产资料，以改善生产生活条件。

重庆江津区慈云镇慈音石社区靠近城镇，自然、生活条件较为优越，不少江津其他乡镇甚至一些外省农民都愿意到此获取承包地并落户。慈音石社区委员会主任梁昌海说:“随着经济发展，我们社区里一些农民进城后选择放弃土地承包经营权，也有意愿将承包地有偿转让给本村社或其他地区的农民。目前我们社区承包地转让费一般可以达到每亩2600—4000元。”

慈音石社区农民刘国正于2008年转户进城。在经多数村民同意后，他就将家里的2亩承包地转让给贵州省习水县大坡乡农民杨天平，每亩作价约1800元，双方还签订了承包地经营权转让合同并办理了过户手续。

重庆市梁平县也存在类似情况。据梁平县发改委统计，从2007年以来，梁平县农民自发转让承包地的情况也日益增多，目前已超过1000户。该县柏家镇龙峰村近两年来就向外村22户农民转让承包地60多亩。

私下协议多，转让不规范

记者采访了解到，根据土地承包法等相关法律规定，只有本村民小组成员才能获得本集体经济组织内承包地的经营使用权。重庆在部分地区出现一些“乡规民约”，规定外来农民要获取本村社的承包地，入户是前提条件。转入户经过集体经济组织2/3以上成员同意，并缴纳一定“入户费”后，才能有偿取得土地承包经营权。

在荣昌县，农民要获得承包地，需向村社缴纳一定数额的“入户费”，并经2/3以上集体经济组织代表同意，然后才能获得土地承包经营权。例如，江津区吴滩镇郎家村农民聂曜在2010年初获得平安村1.6亩承包地之前，就首先向平安村缴纳了4000元入户费用，在获得该村户籍后才取得了承包地。

随着承包地的转让，其使用权人也发生改变，这种改变合法吗?土地问题专家、西南政法大学副校长刘俊说，在承包地转让过程中，承包地使用权经相关部门批准后发生转移，这种转移是可行的，但转让人不能在本集体经济组织内再分配承包地。

记者调查发现，由于承包地转让主要基于户与户之间的交易，并没有一个统一完善的转让平台，存在定价随意、偏低，村、社集体作为承包地所有者的权益得不到体现等问题。记者曾采访20多户承包地转让的案例，其平均转让金额约在每亩3000—5000元之间。相比征地补偿，转让金额并不高。

同时，综合重庆市农村工作委员会、市社科院等部门调查，重庆一些承包地转让也存在私下交易、村社集体作为承包地所有权人出现“权力失语”、纠纷多发等问题，增加了承包地转让的风险。重庆市社科院农村所研究员李琼告诉记者，不少农民对土地的权属认识不够清晰，时常混淆土地使用经营权和所有权之间的差别，往往认为土地由谁耕种，就归谁所有，谁就拥有处分权。承包地所有权归集体经济组织，农民只有经营使用权。但目前承包地转让往往由农民间私下达成协议，并未经过村社集体经济组织同意，村社集体经济组织作为土地所有权人的权益没有得到体现，几乎无法获取土地转让产生的经济收益。

西南大学教授、重庆市国土房管局原副局长邱道持也认为，承包地“隐性”转让、随意定价不利于集体资产和农民利益的保护，容易引起经济纠纷，集体经济组织作为承包地所有者的权益也得不到体现。

同时，目前重庆农村承包地转让还主要以口头协议为主，内容也不规范，有的土地转让行为已经发生，但土地经营权证却没有进行变更登记或无法变更，由此引起的纠纷并不鲜见。例如，江津区白沙镇复建村农民黎智平在2006年将其承包地转让给李市镇农民罗云萍，双方虽然签订了土地转让协议，但是并未经过村组同意，也没有办理土地经营权证变更登记。2008年，该承包地块因修建高速公路而被征占，罗云萍得到1万多元占地补偿。此时，黎智平以土地转让协议无效为由，要求获得补偿，并上诉至法院。法院最终判定罗云萍败诉。

亟待规范承包地有偿转让行为

随着重庆户籍制度改革的深入，大量农民转户进城。邱道持认为，现在一些农民因到城镇务工和居住而试图转让其承包地，以此获得一些财产性收益，以便置换成进城创业、定居的资本，这是他们实现自身土地财产权力的合理诉求。

目前随着农民流动性增强，其对农村承包地的处置也日渐增多。当前相关法律禁止向外集体经济组织成员转让承包地，大量承包地因此撂荒，造成土地资源浪费。不少专家认为，应该正视目前农村承包地有偿转让增加的现实，加强制度设计，规范交易过程，防范由此出现的风险。

一些专家建议，为确保农村土地转让顺利进行，应加强土地有偿转让登记制度建设，农村承包地转让的方式、期限和具体条件，由转出、转入方平等协商确定，承包地转让意向达成后，应按照统一的合同规范文本签订土地转让合同，并报所在乡镇农村土地管理部门登记备案，实行统一档案管理。

同时建议成立农村土地转让仲裁机构，以配合司法部门协调处理和仲裁承包地有偿转让过程中出现的各种纠纷和矛盾，规范转出、转入方的行为，保障双方的合法权益。承包地转让发生纠纷或争议时，双方可自行依法协商解决，也可以请求乡镇和村两级土地管理机构调解。不愿协商和调解或协商调节不成的，当事人可以申请当地农村土地服务仲裁机构进行调解和仲裁，也可以直接向法院起诉。