结构性减税应与税制改革相结合

中国人民大学 马涛

从2012年1月1日起，国家将在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。改革先在上海市交通运输业和部分现代服务业等开展试点，条件成熟时可选择部分行业在全国范围展开试点。增值税扩围不仅是税制改革的“重头戏”，也是结构性减税的重要措施。刚刚结束不久的中央经济工作会议明确提出，要完善结构性减税政策，这意味着“结构性减税”将成为明年宏观调控的重点。

在我国减税不是一个简单的总量问题，而是一个结构性问题。1994年分税制改革后确立了流转税和所得税“双主体”的税制结构模式，但实际运行中，流转税收入在税收收入总额中所占比重高达约70%，所得税的比重仅占20%左右。“双主体”税制实际上是“跛足税制”。在中国现行的税制结构下，可归入流转税的税种主要有三个：增值税、消费税和营业税。其中，增值税收入占比最大，2010年是全部税收收入的39.5%；消费税和营业税的收入占比，则分别为9.9%和14.4%。考虑到减税的效果，减税应重点考虑这几个主要税种。增值税扩围全面推开后，增值税收入所占份额会升至50%以上，结构性减税的主要对象，显然应当锁定于增值税。

增值税扩围试点方案已经公布，营业税终归要被增值税“吃掉”，这一趋势不可逆转。目前，中国的工业和商业企业征收增值税，服务业征收营业税，两者不交叉。营业税的三大征税对象为服务业、不动产以及无形资产。营业税是按企业的销售额或营业额全额征税，但像金融、保险、信托理财、物流等服务行业中间环节特别多，每一道环节都征营业税，造成重复征税，导致服务企业税负太高。并且，增值税和营业税两个税种并存，之间大部分不能相互抵扣，也造成税负偏高。

从产业发展和经济结构调整的角度来看，增值税扩围解决了货物和劳务税制中的重复征税问题，将积极推动第三产业加快发展。

但是，增值税扩围面临的利益调整很多，涉及到重新确定服务业扩围后的增值税率、扩围后原实行增值税行业的税率、扩围后中央与地方的收入分配比例等，尤其会对地方税收收入造成一定冲击。

增值税是中央和地方的共享税，而营业税属于地方税，增值税由国税统一征收，税收收入中75%为中央财政收入，25%为地方收入。营业税转为增值税后，地方税收势必减少。虽然上海试点部分的营业税改征增值税后仍归地方收入，但从理论上说，由于一部分服务业没有重复征税的问题，地税收入还是会减少。据估算，试点工作开始后，上海包括交通运输行业在内的部分现代服务行业的综合税率，将大体降低一半。上海政府税收也将因此减少大约100亿元，从长期来看，随着增值税试点领域的拓展，每年减少的税收会达到数百亿元。在全国地方税收收入中，营业税占比达到三成，如果增值税扩围全面铺开，势必会加重地方财政收支平衡的压力。

在目前分税制财政体制尚不完善的情况下，地方政府财权和事权不统一问题已经相当突出，存在“收费财政”和“土地财政”等不规范现象。为了防止营业税比重下降对地方税收收入和地方财政的影响，需要科学划分扩围后的中央与地方共享增值税和地方全额收入增值税的比例和范围，同时加快以房产税为主体的财产税体系改革，使财产税成为地方主体税种，以弥补地方政府收入并打造与地方政府职能合理化内在契合的支柱财源。

减税要在提高普通居民收入和消费能力上下工夫，而增加就业是提高居民收入的最直接、最有效途径。从财税的角度可以从以下方面增加就业。一方面，应进一步延长下岗失业人员再就业有关税收政策的适用期，同时将政策对象扩大到农民工，另外要对大学毕业生自主创业提供直接或间接的税收减免，比如可以对为大学生创业提供贷款的金融机构减免营业税；另一方面，可以通过扶持中小企业来间接达到增加就业的目的，进一步降低增值税在我国税收总收入中的比重，将与居民生活息息相关的必需品更多地适用13%的低税率。

总体来看，结构性减税对经济最重要的作用是结构调整。对于税收手段的运用，不应仅仅限于减税，还应该考虑通过税制改革来完善税制，形成良好的税收环境，通过建立长期税制改革的稳定机制，使得税制改革有利于促进经济结构的改善和增长方式的转变。未来税制改革的一个大致方向是，减少间接税，增加直接税，多体现二次分配公平性的杠杆功能，让收入分配改革在税改中“破题”。结构性减税和税制改革相结合，促进以拉动国内消费为导向的财政政策的实施，将公共支出的重点从“硬件”转向“软件”上来，将财政投资的重点从增加资本存量转向拉动民间消费的项目上来。