多地探索集约用地模式“突围”建设用地之困
核心提示:随着人口的增长和经济总量的扩大,土地资源供应不足的问题逐渐成为了制约许多地区工业化、城镇化进程的首要因素,突出的表现是建设用地指标越来越紧张。
新华社记者唐敏 陈灏
济南(CNFIN.COM/XINHUA08.COM)--我国正处于城镇化快速发展期,土地资源供给与需求矛盾日益突出。“十二五”规划列出“单位国内生产总值建设用地面积降低30%”的阶段性目标。节约集约用地成为破解发展难题、缩小城乡差距的根本途径,正在成为国家战略。
——建设用地“缺指标”更缺效率
随着人口的增长和经济总量的扩大,土地资源供应不足的问题逐渐成为了制约许多地区工业化、城镇化进程的首要因素,突出的表现是建设用地指标越来越紧张。
缺口究竟有多大?从经济规模与用地规模的对比来看,2012年全社会固定资产投资36.4万亿元,接近2001年3.72万亿元的10倍。而2012年全国批准转为建设用地的农用地643.65万亩,只比2001年468万亩增加37.5%。而2011年,全国“农转建”还不到360万亩,经济规模增幅显著高于用地指标增幅,指标紧张程度可见一斑。
从使用效率来看,全国工业项目用地容积率仅为0.3~0.6,发达国家和地区一般在1以上。无论东部西部,无论城市乡村,闲置、低效土地随处可见,大马路、大广场、大厂区已经成为一些地区的“标准”配备。
业内人士认为,“缺指标”背后,其实是用地缺效率。数据显示,全国尚有大量批而未用土地。一些地方超过两年的批后供地、实际使用比例不足50%。从人均建设用地面积来看,目前全国人均城镇建设用地已达133平方米,人均农村居民点用地达到214平方米,与“用地供需矛盾日益加剧”的结论并不相符。
土地的粗放利用带来的用地矛盾,表面是指标之困,实质是发展方式之滞。另一方面,我国土地管理出现了许多新的情况和问题,面临前所未有的严峻挑战:一是以外延扩张为主的建设用地模式不可持续;二是过度依赖“土地财政”的城镇建设模式不可持续;三是大规模低成本的建设征地模式不可持续。
2004年,为加强土地管理,国土资源部出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》,其中第十六条规定,要实行强化节约和集约用地政策,把节约用地放在首位,重点在盘活存量上下工夫。2008年,国务院出台了《关于促进节约集约用地的通知》,要求按照节约集约用地原则,审查调整各类相关规划和用地标准;充分利用现有建设用地,大力提高建设用地利用效率。
——多地探索集约用地破解用地困局
在现有的土地管理制度以及财税体制框架下,如何才能促进并激发地方节约集约用地的积极性?除了年度的建设用地指标的强力约束外,一些地区也进行了试点和探索,并找到了存量建设用地挖潜、提高增量土地利用效率等土地节约集约利用模式:从未利用地中“补”地。面对以往各类建设用地以占用农用地和高级耕地为主,未利用地使用率低的情况,宁夏回族自治区吴忠市和甘肃省白银市等地按照“工业项目上山”的思路将工业用地指标调整到未利用的荒地荒坡,鼓励上山占用荒山、荒沟、荒草地。
从存量土地中“要”地。福建省永春县、河北省黄骅市、武汉经济技术开发区等地采取协议收回、作价收购、调整置换、投资入股等方式,积极盘活存量土地,提高土地利用效率。
从建设项目中“抠”地。宁夏回族自治区吴忠市和甘肃省武威市凉州区等地通过强化建设用地审批前后的监管,严把建设项目用地“入口”关,完善土地市场动态监测制度,提高了政府对土地市场的调控能力。
从土地开发整理项目中“造”地。各地积极探索土地整理的新机制,努力优化土地利用布局和结构,依法从严从紧管理土地。江西省上高县对村庄内未利用的废水塘和低洼地进行改造和平整后解决一些村庄宅基地,把腾出的宅基地复垦成耕地。山东省兖州大力实施土地开发整理复垦,向采煤塌陷区“要地”。
从严管严查中“挖”地。江苏省昆山市、山东省高密市、武汉经济技术开发区、石河子开发区等地建立项目准入制度,设置项目准入门槛。河北省清河县发挥土地执法监察职能作用,进一步强化七个土地执法监察分队的管理,搞好土地动态巡查。对违法占地进行严肃查处,排除隐患。
试点不但试出了节约集约利用土地的好模式,例如广东省开展“三旧改造”,盘活低效存量建设用地,江苏省江阴市实施节约集约用地“十八法”,湖北省咸宁市崇阳县设立“用地超市”整合用地资源;而且形成了将节约集约利用指标纳入乡镇领导干部的实绩考核的机制。浙江省的“土地集约利用评价”综合指数包括经济利用强度和人口利用强度、用地弹性、经济增长耗地和土地利用管理绩效四项层次指标,而且在实绩考核中的权重与人均GDP相当。
在此基础上,一些地方着手研究完善资源节约集约利用的制度体系。北京市从整体战略角度,构建“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”制度体系,出台了一系列规范性文件。山东省国土资源厅成立了推进节约集约制度建设工作协调小组,具体负责组织实施节约集约用地制度研究和制订工作。湖北省政府出台了《关于促进全省节约集约用地的若干意见》,推进土地资源节约集约利用。
——打破土地二元结构 建立集约用地战略体系
节约集约用地中,城乡土地的集约利用是重要的方面。中国科学院地理科学与资源研究所刘彦随研究员指出,当前我国城乡人口比例约1︰1,城乡建设用地面积却是1︰4,城市用地紧张与农村用地粗放同时并存。
打破这一阻碍的关键是破解城乡土地二元结构。广州市委常委、常务副市长陈如桂指出,在广州城乡统筹土地管理创新方案中,明确提出集体土地可通过出让、出租、转让、转租、抵押等方式入市流转,享有与国有土地同等的权益,令“死资产”变为“活资产”,吸引高端项目入村、资本下乡。仅这一项,全市范围可拉动投资1200亿元。
业内人士认为,推进集体建设用地流转,允许农村集体建设用地依照规划以多种有偿方式参与开发经营,与国有土地享有平等权益,是深化农村土地管理制度改革重要内容之一。
国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英认为,应允许集体建设用地在规划和用途管制前提下进入市场。城市增长线内的集体建设用地,只要符合规划,允许集体所有性质参与非农建设,但必须与国有土地一样,纳入统一土地市场交易,缴纳土地增值税。实行以土地增值为主的土地税收,实现城镇化进程中的土地涨价归社会。
中国社会科学院学部委员张晓山认为,进一步明确土地产权是节约集约利用农村土地资源的一项基础性工作。2012年的中央一号文件提出,“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。目前来看,在确权工作中,法律和政策层面上都存在一些亟待解决的问题,应加大推进的力度。
尽管当前我国建设用地资源已经到了不得不集约利用的关口,但一些地方在经济发展和资源利用上,仍停留在传统观念上,目光不够长远,存在重视当前形势,忽视长远打算,重局部、轻全局的情况,迫切需要有顶层总体制度设计和组合配套政策供给,推进节约集约用地。建立多层次、多目标的节约集约用地战略体系。
专家建议,从立体考虑着手,特别对于土地节约集约政策体系,围绕节约集约功能、节约集约结构和节约集约要素,分别从省、市、县、村镇的层面,构建不同的侧重点。
省(市)级--强化指标调控,考核单位GDP耗地率、单位用地投资强度等指标,提高用地成本;
市(县)级--强化规划约束,通过土地用途管制,城乡挂钩,人口集中、产业集聚促进土地的集约;
镇(村)级--要通过项目引导,土地整治与中心村镇社区建设,构建居民社区化、产业园区化的和谐空间。
在继续推动开发区节约集约用地的同时,应着力推进“三大战略”:一是探索推进大城市“三旧”改造,促进产业转型与用地方式转变;二是深入开展空心村综合整治,盘活上亿亩的空心村土地潜力;三是全面推行高标准基本农田建设与土地整治重大工程,强化增量提质、产能提升、惠及民生。
[责任编辑:范珊珊]