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课题组:暂时没有必要调整财政支出结构

中国证券报2013年07月10日10:27分类:宏观经济

财政部财政科学研究所课题组

今年以来,我国财政收入增速出现了明显放缓的情况。但总体来看,当前宏观经济运行和财政改革环境有助于缓解财政收入增速持续放缓的风险。因此,我们暂没有必要调整财政支出的基本结构,民生和“三农”支出仍将是中央财政支出的重点内容。

财政收入增长的两大矛盾

财政收入增速放缓的基本属性包括三类:一是经济基本面因素导致的增速放缓,解决的办法要在考虑财政可承受力的基础上审慎推进结构性减税政策;二是结构性因素导致的增速放缓,解决的办法是调整财政体制或是优化重组有关的结构性因素;三是临时性因素导致的增速放缓,解决的办法则可以利用财政的暂时增收手段,如政府债务、资产性收入等方式来予以化解。

2013年以来,我国财政收入增长面临着两个突出矛盾,即:财政收入特别是中央财政收入增速明显放缓的矛盾,以及财政收入放缓与财政支出刚性增长反差形成的悬殊额不断拉大的矛盾。

财政收入增速明显放缓。2013年1-5月,我国财政收入的增速只有6.6%,而中央财政收入的增速则只有0.1%,月度财政收入增速也明显放缓。相较于2012年同期与GDP运行区间基本吻合的财政收入增速,2013年财政收入的增速明显放缓,且低于正常的值域。

相比于中央财政收入增速的快速下降,地方财政收入增速的下降幅度并不大,这既与结构性减税安排上的税制改革有关,也与财政体制改革中对地方利益的照顾和改善有关。从收入结构上看,今年1-5月,税收收入占财政收入的比重只有87.1%,地方财政收入中税收收入的占比更低,非税收入的较快增长,在满足地方财力需要的同时,也在一定程度上恶化了整个财政收入的质量。

财政支出结构偏于带有明显刚性,使得收入增速下降时,支出仍需保持较快增长,收入与支出的差额逐步从相对负值转变成绝对负值,收支悬殊额存在继续扩大的压力。以2013年的中央财政预算案为例,教育、科技、文化等支出按照相关法律法规的规定都有等于或超过同期财政收入增幅的规定;而医疗、社会保障、就业、农林水事务、节能环保等投入都具有相当的刚性。一般情况下,支出增速都应与GDP增速保持基本相当的水平;尽管住房保障、交通运输、公共安全等支出可以有一定程度的调整弹性,但受到仍有1300万套保障性住房要开工建设、前期大规模交通基础设施的续建投入和较为复杂的公共安全形势等因素的影响,事实上也不具备较大的调整空间,特别是不能出现支出负增长的局面。

结构性因素导致增速放缓

财政收入增速放缓的原因主要包括基本性因素、结构性因素和临时性因素三个方面,这也成为对当前财政收入增速放缓原因基本性质分析的关键框架。

基本性因素导致的财政收入增速放缓主要与宏观经济运行和其他经济因素形成的基本面增长总量(规模)相关。在分析中,主要考虑以下四个方面的指标因素:(1)宏观经济增速明显放缓甚至衰退;(2)财政收入显著低于GDP增速;(3)主要固定资产的溢价能力下降;(4)全要素生产率水平下降。

结构性因素导致的财政收入增速放缓主要与宏观经济运行和财政收入增长的结构(比例)相关。在研究中,主要分析以下五类结构性指标:(1)经济增长中的结构变化;(2)税收制度结构变化;(3)财政体制结构变化;(4)固定资产结构变化;(5)财政支出结构变化。

临时性因素导致的财政收入增速放缓主要与某些具体改革和外部变化因素相关。在实际生活中,主要包括以下4个方面的因素:(1)因为大宗商品价格的突然变化导致的进口环节税收收入的下降;(2)因为农牧产品价格突然上涨而导致的无税收环节增加值的快速上升;(3)因为税收起征点等改革而导致突然减收;(4)因对重复征税环节的纾解而导致的突然减收等。

不同性质的财政收入增速放缓的解决方法不同。对于基本性因素导致的财政收入增速放缓,只能将部分财政政策用以支持经济发展和资产溢价,并在此基础上适时调整相关收入改革进程,必要时可考虑政府支出“瘦身”。而若是结构性因素导致的财政收入增速放缓,则可以在保持整个收支格局基本稳定的前提下,下大力气,有重点、有步骤地解决好财政经济运行中的结构性问题,纠正现行政策的扭曲。对于临时性因素导致的财政收入增速放缓,则可以通过政府的资产处置收入或是债务性收入对资金缺口进行临时性补充,待相关改革成效显现或风险因素消退后,再回归到正常收支活动状态。

当前宏观经济运行和财政改革的形势,基本表现为结构性增速放缓的特征。因此,化解财政收入增速放缓问题的根本思路不是放缓减税改革,而是谨慎分析并研讨顶层规划的各个环节,坚持正确的改革方向和系统性原则,大力推进改革,积极促进制度和管理创新,用包括存量改革在内的方式开创财政经济发展新局面。

此外,在当前还表现出有一定的临时性增速放缓的特征。主要临时性因素的构成,要么是不易控制的因素导致,要么是我们正在推进改革的一种短期性的效果。因此,不宜就因素本身来进行调整和控制,可采用加大政府资产处置规模或进一步扩大政府性债务融资的方式进行补偿和化解。建议在上述临时性因素尚未消退的情况下,2014年政府为弥补赤字的债务融资总规模至少仍应保持在1万亿元以上。

[责任编辑:王钦炜]

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