长江流域环保待打破“各管一亩三分地”弊端

新华社记者廖君 冯国栋

武汉(CNFIN.COM / XINHUA08.COM)--从去年上海黄浦江万头死猪漂浮事件，到最近的长江靖江段水质异常、武汉汉江取水口氨氮超标，长江频发的水污染事件引发社会关注。针对长江水质日益恶劣的现实情况，专家表示，政府将长江经济带提升为国家战略，也须将长江流域环境保护提升为国家战略，实行全流域的保护，打破地方政府各管“一亩三分地”的现状。

——上游污染下游遭殃 黄金水道成“下水道”

作为黄金水道的长江，也是沿岸居民重要的水源。长江沿江有220多座城市，4亿人饮用长江水。待南水北调工程全面建成后，这一数字将达到8亿左右。但目前长江水质每况愈下。

今年4月份，长江支流汉江武汉段自来水取水口检测出氨氮超标，沿线白鹤嘴水厂、余氏墩水厂以及汉阳国棉水厂先后停产，30多万人口以及数百家食品加工企业用水受影响。

经调查，造成氨氮超标的原因有三方面:汉江上游汉川排放渍水、农业面源污染以及长江近期水量大水位高，不利于污染物下泄。其中上游孝感市开启汉川闸、汉川泵站闸抢排长期积累的渍水是主因。

“上流排污、下游遭殃”并非首次发生。去年9月，因为上游湖北双环科技股份有限公司超标排污，导致府河氨氮浓度严重超标，约30公里河段有大片死鱼漂浮。这是近年来府河武汉河段爆发的最大面积的一次死鱼事件。

不仅是武汉，长江沿线城市频频遭受水危机侵袭。2013年3月上海黄浦江松江段水域出现大量漂浮死猪的情况，漂浮死猪来自于黄浦江上游的浙江嘉兴；去年10月27日，长江主河道支流卷桥河至穆家店、范家湖、红旗桥直流河道，数十头死猪被装在编织袋内丢弃在河道内或岸边，蛆蚊乱飞，恶臭熏人；今年5月9日，江苏靖江官方称，因长江水源出现水质异常，全市暂停供水。

已经公布的资料显示，长江的污染状况超出了大多数人的想像。专家表示，相比国家的政策及财政支持，环境承载力的强弱对于长江经济带建设能否取得成功，影响十分巨大。建设长江经济带，必须首先保护好母亲河，保证长江生态安全。

——索赔难、惩处难致跨地区水污染事件频发

武汉大学法学院教授、博导陈晓枫认为，近年来，政府在治理水污染上的投入力度不小，但效果并不明显。造成当前跨行政区水污染问题的主要原因，可以归结为自然因素与人为因素。其中索赔难和惩处不到位等原因，在一定程度上纵容了跨流域污染事件接二连三发生。

陈晓枫认为，流域上下游一些地方政府在环境保护方面监管不力，存在着“以GDP论英雄”的积弊。在水污染管控上，水利部门负责水量的管理，环保部门负责水质的管理，两者缺乏很好的协调。流域水资源实行流域管理与区域管理相结合的管理模式，而流域管理往往处于辅助地位，造成流域上下游区域各自为政的局面。

纵观多起跨行政区水污染纠纷事件，解决方法基本上是上级政府协调相关区域达成短期协议，从而避免或者减少纠纷可能引起的危害。但采用行政手段解决跨行政区水污染问题，往往不能从根本上达到目的。市场并没有发挥其资源配置的作用，产业结构也没有得到优化升级，高污染、低效益的排污企业依然存在。

陈晓枫指出，针对水污染治理，国家层面已出台《中华人民共和国水土保持法》，一些城市也出台严格立法保护水源地。虽然一些法律支持被污染地区向行为责任人追究责任，但当前的法律框架仍存在盲点，跨流域污染的追责和赔偿问题相当复杂。

他说:“单在取证环节，跨流域污染就超出了单个城市职责范围。究竟是哪里出现污染源?这需上级部门协调，找出问题源头需一段时间。此外，索赔和追责也需要上级部门支持，只能走行政报告的'老套路’。如果污染没有引起上级重视，污染索赔无从谈起，涉事企业也因此逃脱社会责任。”

——跨地区水污染追责体系亟待健全

专家表示，保护长江应该是全流域的保护，必须打破地方政府各管“一亩三分地”的现状。否则就会出现“头痛医头、脚痛医脚”的状况，无助于长江的环境保护。

当前，流域水污染治理存在法律制度不协调、重要法律制度缺失及执法问题。各流域普遍缺少地方性法律法规，各流域特点不同，需要适合本流域特征的水污染防治法规。

陈晓枫建议，一方面应尽快完善法律法规，在国家层面立法中明确跨地区污染防治和追责操作规范，研究出台大江大河流域环境保护一体化规划和办法，建立上下游的排水和供水联动协调机制以及地区与地区间相关监督机制，明确各地方政府在饮用水水源污染防治工作中的责任，完善防治应急预警机制，上下游承担起监管责任和义务；另外一方面要借助强大的社会公益支持，鼓励和支持被污染地区参与跨地区追责，明确责任主体，对实施污染的责任人和地区给予最严厉打击。

专家表示，应该将长江流域环境保护提升为国家战略，减少地方政府因经济发展压力而出现的掣肘。打破条块分割，由环保部门统一规划设置长江流域水污染环境监测与信息共享制度，从根本上提高水污染事故中的信息能见度。这有利于长江全流域的统筹管理，也可更及时地应对长江水污染事故。

武汉大学教授沈阳建议，要像重视PM2.5一样重视水污染。同时要引入社会第三方作为检测力量，让突发公共事件信息更开放、更有说服力。