新华社记者吴涛
广州(CNFIN.COM / XINHUA08.COM)--国务院在11月26日发布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中提出，加快水权制度改革，吸引社会资本参与水资源开发利用和保护，完善水利工程水价形成机制。意味着我国水权交易已经从地方局部探索上升到中央层面的谋划和布局。
记者采访了解到，东深供水的水权交易虽不是我国最早的水权交易案例，却是我国独具特色的水权交易模式。以被誉为“政治水、生命水、经济水”的东深供水中的水权交易为案例，可以从中透析出我国水权交易的广阔前景，以及其中的地方利益博弈、环境保护等热点和难点。
——从倒钱入海到弹性供水 东深供水创水权新模式
东深供水即将满50周年，在这50年中，项目的供水方式也在不断变化，从政治考虑、行政安排到市场交易，最终形成了目前在国内独具特色的“弹性供水”水权交易模式。
据广东省水利厅供水管理局介绍，2011年，广东省和香港签署了《关于从东江取水供给香港的协议》，该协议为期3年。根据协议，供水的最高总量为11亿立方米，但实行弹性供水制度，未来3年供水量可按月通知，以减少浪费。
东深供水工程是党中央、国务院为解决香港同胞饮水困难而兴建的跨流域大型调水工程，是周恩来总理亲自批示的项目。工程北起东莞、南到深圳，引东江水向香港供水。东江是珠江干流之一，源头起自江西寻乌县，一路西南而行，最终进入珠三角地区，在广州增城境内汇入狮子洋后入海。东深供水工程自1965年建成后，经3次扩建，1次改造，年供水规模为24.23亿立方米。
东深供水工程被英国前首相撒切尔夫人称为“维系香港繁荣的特殊工程”，在数十年里持续向香港供应着其发展所需的70%以上用水。供水方式也从最初的主要靠分配逐步走向靠市场手段交易。但自上世纪90年代以来，围绕东深供水争议不断，其中之一就是关于购水量问题。上世纪末起，因产业结构变化，香港用水量明显下降，香港政府按原计划用量购买东江水，被质疑为浪费。后来香港和广东省在1998年达成协议，双方同意在此后的7年每年增幅可减少2000万立方米。
此后几年，因为香港降雨充沛，山塘水坝储水充足，甚至出现水塘满溢、向海里排水的情况，此举被认为是“倒钱下海”。经过香港和广东两地协商后，双方最终形成了上文所述的弹性水权交易模式。
广东省水利厅厅长林旭钿说，东深供水工程实际上不仅承担了香港的用水需求，深圳和东莞两地大量的用水需求也依赖着东江水，与香港达成弹性的供水交易之后，不仅避免了香港的水资源浪费，广东也可以调剂余缺，在深圳和东莞的供水上有更从容的选择。这是一种双赢的决定，可以更节约、更充分地利用水资源。
——从地方尝试到中央布局 水权交易未来前景广阔
从2000年开始，我国开始利用市场机制进行优化配置水资源的探索，一些地方也开始水权交易的探索和尝试。
2000年11月，浙江金华地区的东阳市和义乌市之间进行了我国首例水权交易实践。水资源严重匮乏、人均水资源不足1130立方米的义乌市出资2亿元，向东阳市横锦水库购买4999.9万立方米水的永久使用权。随后，甘肃张掖在2002年开始以定额水票为载体的水权交易制度。宁夏、内蒙古则开始了水资源“农转工”式有偿转化的水权交易实践……
随着水资源的越来越紧张，水权交易也越来越多地在实践中以各种形式出现，并且逐步从地方探索上升到中央部门布局。水利部副部长李国英在今年9月表示，我国将考虑建立节水交易机制和政府回购机制。
李国英说，过去没有分水权，属于“大锅水”，大家想用多少就用多少。现在想把农业用水的水权逐级分配下去，分配到灌区，灌区再分配到用水户，实行总量控制。比如，每亩耕地的用水量，假如分配你300立方米封顶，农民就可能在灌溉方式上做改革，采取高效节水灌溉方式。如果节省下来用不完的水权，为了鼓励农民在节水中有利可图，得到更多的实惠，就建立农村用水权的交易机制，农民可以拿出来卖给其他人。
李国英表示，政府还要建立回购机制，如果出现大家节约出来的水没人要时，由政府出钱回购。卖给农民水权的时候，假如一方水五毛钱，政府出五毛一分买回，体现出政府对节水的褒奖，促使农民群众在灌溉的过程中自觉地采用高效节水灌溉方式，让他在节水灌溉的过程中不仅增加了粮食产量，而且节出的水还可以获得一笔新的收入。
“这样的机制建立以后，我相信就会从政策上来促进人们对灌溉新技术的采用，这是我们对下一步怎么建立这样一个水权交易机制和政府回购机制的考虑。在湖南一些灌区，政府的回购机制已经建立。实践证明收到了很好的效果。我们下一步准备在全国更大范围内推广这种机制。”李国英说。
今年11月26日，国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》一文，文中提出加快水权制度改革，吸引社会资本参与水资源开发利用和保护，完善水利工程水价形成机制。意味着我国水权交易已经从地方局部探索上升到中央层面的谋划和布局。有专家预测，由国家层面搭建的水权交易平台即将面世，水权交易也从局部小市场进入全国大市场的新时期。
——从特殊工程到“国家工程” 利益博弈和环境保护待解
有关专家认为，东深供水属于特殊工程，如今水权交易已经变成了“国家工程”，全国大市场下的水权交易将迎来大发展时期，这也会使此前已经多年悬而未决的江河流域生态补偿机制等利益分配的地方博弈白热化。水权交易之后，如何保证留川水量以维持江河生态环境也是需要注意的重点。
水权交易可以让水资源富集地区将余裕的水资源交易出去，不仅解决缺水地区的干旱之苦，还能给当地带来经济收益，如何瓜分水资源蛋糕，成为多方关注的事。在水权交易之前，对于上下游之间的生态保护和利益补偿就已经是江河流域地区争议和扯皮的中心话题之一。
以东深供水工程为例，东江水起源江西寻乌县，经多年的协商后，广东省从香港每年数十亿元的购水金中拿出1.5亿元，作为寻乌县保护东江水质的补偿。但寻乌县认为每年费钱费力进行保护，1.5亿元太少。事实上，不仅跨省，广东省内的河源市也对此有看法。
广东省水利厅一位负责人说，处于东江上游，尤其是境内还有影响东江水质的关键工程万绿湖水库的河源市，为保护生态环境，这些年来放弃了很多招商引资的大项目，地方经济发展明显受此影响，但得到的补偿并不明显，对此河源市也表达过意见。
江西省是水资源富集省份之一，江西省水利厅水资源处负责人就曾对外表示，江西为保护水资源生态投入巨大，但国家给江西划定的水资源使用量目前是250亿立方米，只占江西水资源总量的约14%。这个指标明显偏低，仅能满足自己需求，造成跨省交易空间很小，无法盈利，这对江西积极保护水资源生态是一种打击。未来水权交易建设中，如何合理分配利益将会是最核心的问题。
还有专家认为，在水权交易制度中，最小留川水量是容易被遗漏的问题。留川水用途包括水生物生存保障、野生动物饮水、景观、游泳、运输、发电等。最小留川水量大多是公共财产性质，容易被忽视，必须予以重视。
以东江为例，据负责东深供水的广东粤海控股有限公司介绍，按照《广东省东江流域水资源分配方案》，广东省东江流域年供水量按正常来水年份为106.64亿立方米，特枯年份为101.83亿立方米控制。2010年东江流域用水量为91.02亿立方米，目前东江供水量已接近饱和状态。广东省水利厅一专家认为，从开发深度来讲，东江的负荷已经很大，而深圳、东莞等这些年因为城市经济发展，用水需求日渐增加，东江压力越来越大，一旦要多取水，就有可能会影响到东江生态。(完)
