新华社记者张蕊 陈刚 郭雅茹
北京(CNFIN.COM / XINHUA08.COM)--刚刚出台的2015年中央一号文件明确提出，“农村是法治建设相对薄弱的领域，必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设。”记者在采访中了解到，在经济进入新常态背景下，我国农业农村发展正面临前所未有的新挑战，而破解农业发展的瓶颈制约，必须将法治建设与农村改革相伴而行。
——有法可依更须依法办事
民以食为天。然而，近年来，涂药黄瓜、有毒豇豆、问题猪肉……如今又出现甲醛白菜、蓝矾韭菜，各种农药、兽药、激素、保鲜剂等农用药剂的超标、违规使用，正在成为农产品质量安全的源头之祸。频发的食品安全事件导致整个社会对食品安全的担忧以及食品安全体系的质疑。
农产品安全问题频发，固然与其背后的利益驱动有关系，但更与食品安全部门监管不足、执法不到位等密不可分。目前，我国规范农产品质量安全的法律有《农产品质量安全法》和《食品安全法》；在操作层面，有《食品安全法实施条例》《基本农田保护条例》《农药管理条例》《兽药管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》等；在具体实施环节，有《农产品产地安全管理办法》《农产品包装和标识管理办法》等部门规章和相应的技术规范。总体上看，农产品生产过程都已有法可依。
农业部部长韩长赋在2014年3月回应“农产品质量安全事件频发”时就曾明确表示，监管能力低下是导致农产品质量安全事件的重要原因。中国农业大学农业与农村法制研究中心主任、中国农业经济法研究会副会长任大鹏教授在接受记者采访时提出，在农产品安全方面，政府依法监管是重要保障。与此同时，还应充分发挥法律所赋予的农民团体的相关权利义务，共同建立农产品安全防护链条。
现行《农产品质量安全法》亦规定，农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录。农产品生产记录必须保存两年，以便于对质量安全问题的追溯和生产过程问题的追查。同时，《农产品质量安全法》还规定，农产品生产企业、农民专业合作经济组织未建立或者未按照规定保存农产品生产记录的，或者伪造农产品生产记录的，责令限期改正；逾期不改正的，可以处2000元以下罚款。
任大鹏认为，农民专业合作社对农产品质量安全的作用有可能比政府监管来得更直接、更有效，应加强培育合作社机制。贯彻落实《农民专业合作社法》，加快发展农民专业合作社和农业产业化龙头企业等，可以切实提高农业生产经营的组织化程度，构建农业生产规模化、标准化、品牌化以及农产品质量安全全程可追溯的组织制度基础。
食品安全事关民生，资金安全同样不可小觑。随着我国农业发展格局的多元化，农业经营主体呈多样化趋势，发展中资金问题成为多元主体间共同的难题。除了政府的农业补贴，农村中的融资与借贷问题，一直是困扰经营体发展的难题之一，而近两年频发的农民合作社涉嫌非法集资事件，为农村金融监管敲响了警钟。
处置非法集资部际联席会议办公室主任刘张君在2014年4月的发布会上介绍，全国非法集资形势依然严峻，2013年发案数量、涉案金额、参与集资人数均超过以往常规年份的平均水平，发案区域涉及全国31个省(区、市)、87%的市(地、州、盟)和港、澳、台地区，新发案件多集中在中东部省份，并不断向新的行业、领域蔓延，其中农民专业合作社类非法集资风险开始上升。农民专业合作社类非法集资事件频发，基层政府多个部门都有监督管理责任，但在现实中却存在多处漏洞。农民专业合作社法规定，县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务，而现实中却存在不少监管盲区。
——立法滞后须与时俱进
美国2014完成修正的农业法案逆转了2002年和2008年农业法案形成的以高补贴为主的农业支持和保护思路，逐步放弃政府对农业生产和农产品市场的直接干预，调控手段更加趋于市场化，增加了农业保险的份额。这一做法，为我国探索稳定的农业财政补贴政策提供了思路和借鉴意义。
我国的粮食直补从2002年开始探索，在一些省市进行试点；良种补贴起于2003年，先为小麦，后逐渐扩大范围；2004年又出台最低收购价格，并开始进行农机具购置补贴；2006年，由于化肥农药等农资成本上涨，国家开始实施农资综合直补。目前我国的农业补贴尚停留在政策层面，农业补贴立法仍处于真空，相关规定散见于《农业法》、《农业技术推广法》和《农业机械化促进法》等法律。具体实施多为《指导意见》或《暂行办法》的形式，政策目标短期化，具随意性，缺乏稳定和前瞻。
任大鹏教授认为，政策的实施有其一定的不稳定性，农业经营主体对政策的预期更是难以估计，而农业补贴进入法律制度体系，不仅能够有效解决因为政策的不稳定性而导致的农业生产不确定性，还能够调动农业经营主体发展农业生产的积极性。
农业亦为“稻粱谋”。随着经济和农业发展呈现“新常态”，各地农村在发展农民合作社的同时，为有效配置资源和提高市场竞争能力，进一步挖掘潜在利润，农民合作社联合社在一些地方应运而生。据农业部统计，2014年我国合作社联合社已发展到6000多家，广泛分布在种植、养殖、农机、植保等各个领域。
农业部农村经济研究中心博士谭智心认为，合作社走向联合不仅反映了广大农民在更高层次上合作的要求，也是农民专业合作社发展的必然趋势。尽管我国农民合作社实现了农民“抱团”发展，但由于合作社还处于发展的初级阶段，“小”“散”“虚”的现象短期内还难以实现质的突破。合作社实现联合与合作，能够使合作社变“大”、聚“力”、做“实”，可以迅速提升生产经营规模，实现规模经济。
任大鹏教授告诉记者，目前一些地方在制定农民专业合作社法实施办法或者合作社条例时，都规定了联合社，但通常仅限于解决联合社的注册登记障碍。关于联合社法人地位问题是否属于地方立法权；鼓励合作社之间的联合，促进联合社发展，并给予政策扶持，是否会有损于公平竞争的法律原则；联合社与联合体之间是否有区别?在民政部门登记的合作社联盟在性质上、活动方式上与联合社是否应当区别?等问题仍急需出台国家层面的立法加以完善。
——法律规定不清晰的可试点先行
“法律规定不清晰的应按照中央政策规定和统一部署试点先行”，任大鹏在谈及目前农村改革中一些应时而生的改革措施时如是说。
正如任大鹏所言，2014年12月召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下称《改革试点工作的意见》)。会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。
时隔一个月，国务院办公厅于今年年初印发了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(以下称(《意见》))。《意见》提出，法律没有限制的品种均可以入市流转交易。《意见》在农村土地所有权、承包权和经营权上进行了分类指导。
《改革试点工作的意见》的印发标志着我国农村土地制度的改革即将进入到试点阶段。据国土资源部负责人介绍，试点将在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中选择，封闭运行，确保风险可控。试点工作将在2017年底完成。
国土资源部部长、国家土地总督察姜大明强调，坚持依法改革。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。三是坚持封闭运行。试点严格限制在经法律授权的县(市)开展，非试点地区不要盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。
今年年初姜大明在接受新华社记者采访时表示，农村土地制度改革试点先行的的指导思想是要通过改革试点，探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。(完)
