新华社记者邹欣媛 张蕊
银川(CNFIN.COM / XINHUA08.COM)--1日发布的2015年中央一号文件提出，要“建立健全水权制度，开展水权确权登记试点，探索多种形式的水权流转方式。推进农业水价综合改革，积极推广水价改革和水权交易的成功经验。”专家认为，要顺利推进水权交易，应在法律层面上，完善明晰水权和水权保护，厘清水资源管理体制，保障取用水户的基本权益。
——水权交易试点渐进
中央一号文件提出“要开展水权确权登记试点，探索多种形式的水权流转方式。”为解决用水困局，我国从本世纪初已开始利用市场机制在一些地区开展水权交易的尝试。去年下半年又启动了水权确权、交易试点，推进水权流转。
2000年11月，浙江省东阳市和义乌市之间进行了我国首例水权交易实践，义乌市出资2亿元向东阳市横锦水库购买4999.9万立方米水的永久使用权。随后，甘肃省张掖市2002年开始以定额水票的形式进行水权交易；宁夏、内蒙古则开始了农业用水向工业有偿转让的水权转换等实践。
各省区水权交易已取得一定成效。截至目前，黄委、宁夏区级共批复了46个水权转换项目，共转换水量2.99亿立方米；内蒙古已解决了40多个工业项目用水问题，为沿黄灌区筹措了30余亿元节水改造资金……
去年7月，我国在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃和广东7个省区启动水权试点，力争用2至3年，在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面率先取得突破，为全国层面推进水权制度建设提供经验。
试点省区中，宁夏、江西、湖北等省区重点开展水资源使用权确权登记试点工作，在区域用水总量控制指标分解的基础上，结合小型水利工程确权、农村土地确权等相关工作，探索采取多种形式确权登记，分类推进取用水户水资源使用权确权登记；同时，内蒙古、河南、甘肃、广东等省区重点探索跨盟市、跨流域、行业和用水户间、流域上下游等多种形式的水权交易流转模式。
作为全国首批水权试点省份，宁夏目前已进行水权交易信息服务平台建设，选择了贺兰县、红寺堡区、中宁县三个试点，后期推进水权交易。到2017年，宁夏将完成自治区黄河水资源使用权登记，建立水资源确权登记数据库；同时，河南省去年底正式批复关于新密市使用南水北调中线工程水量指标申请。通过水权交易，新密市每年将获得2200万立方米南水北调中长期水量指标，缓解水资源紧张。
——总体推行缓慢需破除瓶颈
目前，多省区水权交易依然处于摸石头过河的阶段，总体推行缓慢。部分基层干部认为，水权交易等实践存在产权不明晰、确权难度大等诸多瓶颈需破除。
一是水资源使用权确权登记是水权交易的前提，要尽快实现农业用水权确权尚有难度。宁夏水利厅水政水资源处工作人员王东说，宁夏新一轮水权试点以确权为重点，由于水资源具有流动性、不确定性，目前来看，农业用水确权登记其进程比土地使用权等不动产权利的登记缓慢得多。
二是水资源产权不明晰，水权二次交易难开展。内蒙古自治区水利厅水资源管理处处长王宝林说，在多年试点实践中，由于水权制度不完善，转让主体和权属不太清晰，对水权转换形成制约。
有专家指出，目前我国水资源产权制度不完善，只有取水许可制度，这属于行政许可，现在各省推进的也不均衡，有的还没有全覆盖及发放到位。
同时，水权转换范围、年限、价格、程序以及监督管理等也没有指导性办法，转换价格的确定采用的是成本推算方式，在操作上也不是很规范，由于水资源产权制度不健全，转换后多余的水指标使用权也不能再转换。而实际上，试点项目中对水权二次交易的需求较为强烈。
宁夏、内蒙古等基层水利干部反映，拥有水资源使用权的农民在试点中得到的实惠仅仅是少交了些水费，并未充分体现出节约出来的水转换的利益回报。
三是水权转换涉及受让水权的企业、农民用水户、水管单位，目前存在的问题是，一方面对水管单位的利益照顾不够，水费收入减少；另一方面对农民、农业和生态环境的补偿费用，缺少令各方满意的具体测算办法和核算标准。
按照规定，水权转换费用构成中应该包括节水工程的建设、运行维护和更新费用，提高供水保证程度的风险补偿、必要经济利益补偿和生态补偿。
广东省东深供水水权交易曾反映出这一问题。东江水起源江西寻乌县，经多年的协商后，广东省从香港每年数十亿元的购水资金中拿出1.5亿元，作为寻乌县保护东江水质的补偿。但寻乌县认为，每年费钱费力保护生态环境，放弃很多招商引资项目，地方经济发展明显受影响，1.5亿元的补偿太少。
——完善法制，让农民权益有保障
一号文件提出，“建立健全水权制度，开展水权确权登记试点，探索多种形式的水权流转方式。推进农业水价综合改革，积极推广水价改革和水权交易的成功经验，建立农业灌溉用水总量控制和定额管理制度，加强农业用水计量，合理调整农业水价，建立精准补贴机制。”
中国人民大学环境学院教授沈大军接受记者采访时表示，今年的中央一号文件首次较系统清晰地提出“水权”概念和“建立健全水权制度”，为目前正在开展的水权改革作出了更高层次的政策保障。
针对目前我国正在试点开展的水权改革，中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员姜文来建议，应在法律上明确，初始水权分配首先保障基本生活用水、生态环境用水以及困难群体的用水，如农业、边远地区以及少数民族地区等的用水需求。尤其应建立我国“农业用水红线制度”，保障国家农产品安全所需要的最低农业用水的数量。同时，建立水权损害的补偿和赔偿制度，出台规范性的补偿和赔偿标准，明确长期水权和临时水权受到损害时的补偿和赔偿标准。
另外，在法律层面还需厘清我国水资源管理体制，按照水权制度的要求，建立充分发挥市场、政府作用的水资源管理体制和相应的管理制度。比如应分离政府作为资源所有者和水资源管理实施者的双重角色，避免两者之间的利益冲突。(完)
