银监会副主席王兆星:资本监管制度变革
核心提示:资本监管制度变革是本轮国际金融监管改革的核心内容。将资本监管制度作为本轮国际金融监管改革的重点是恰当的,这是与市场约束机制更为相容的一种监管方式,强化资本监管的同时也在强化市场约束。
银监会副主席王兆星:
资本监管制度变革是本轮国际金融监管改革的核心内容。与上世纪30年代进行全面的金融管制不同,本轮国际金融监管改革并没有简单地叫停高风险业务,进而产生长期的金融抑制,而是通过一套全新的标准、制度更为准确地识别风险、度量风险,并更有针对性地通过资本要求抵补风险。尽管这种理念不断遭受非议,认为这种事后的约束远不如直接的事前干预有效。但拉长历史的视角,我们会发现,在金融机构进行某项金融业务前由监管者判断行与不行,短期的确立竿见影,但长期却会产生更大的道德风险。监管者的尺度过松,自由裁量权过大,会产生巨大的寻租空间;尺度过严,规则缺乏弹性则造成严重的金融抑制,降低金融活力和服务实体经济的能力。因此,将资本监管制度作为本轮国际金融监管改革的重点是恰当的,这是与市场约束机制更为相容的一种监管方式,强化资本监管的同时也在强化市场约束。
资本监管制度改革的另一个重点是提高资本标准要求,促进金融稳定。新的资本制度大幅提高了资本的质量与水平要求,大大增强了单体金融机构吸收损失、抵御风险和自我恢复的能力,同时也提升了整个金融体系的抗冲击能力。此外,新的资本制度还从宏观审慎视角增加了系统重要性资本附加和逆周期资本附加要求,防范系统性风险。抵御单体金融机构风险和系统性金融风险是资本监管制度改革的两个轮子,把握这两点有助于我们更为全面地理解资本制度的各项改革内容。
与时俱进的资本监管制度
资本监管制度早在危机之前就已经存在了,但资本制度没能有效阻止危机的发生,甚至有人认为资本制度本身就是造成危机的原因之一。但为什么本轮金融监管改革仍然将加强和改善资本监管作为改革的重点甚至核心领域呢?只有从资本监管制度的历史沿革和本次改革的重点内容入手,才能系统地解答这一疑问。
资本监管制度的历史可以追溯到上世纪80年代,1988年巴塞尔委员会公布了第一版资本协议,即巴Ⅰ。这是一个比较粗糙的协议,只是简单地提出了全球统一的最低资本充足水平要达到8%,最低核心资本水平要达到4%。计算资本充足率的方法也非常简单,给定了各类资产的信用风险权重,拿到金融机构的资产负债表就大体可以计算出该机构的资本充足率。在当时的历史条件下,巴Ⅰ还是比较好地适应了国际金融市场的需要,初步建立了资本监管制度,并提供了一个相对公平的国际竞争环境。但巴Ⅰ仍然存在着比较明显的缺陷,突出表现在:一是对风险的衡量使用的是较为僵化的权重法,虽然简单明了,但对风险的计量不够科学、精确,资本要求对风险变化不够敏感,也不利于激励银行改善风险管理;二是风险覆盖范围过于狭小,只包括信用风险。进入90年代后,金融创新大量涌现,市场交易日益频繁,巴塞尔委员会通过颁布巴1.5将资本监管范围扩展到市场风险,但对于其他风险,如操作风险、声誉风险、流动性风险等仍没有资本要求。
2004年颁布了第二版巴塞尔资本协议,即巴Ⅱ,这是一次质的飞跃。巴Ⅱ确立了资本监管的基本框架,建立了资本监管的三大支柱:第一支柱——最低资本要求,提出对信用风险、市场风险和操作风险三大风险的资本要求。第二支柱——监督检查,引入资本充足率评估程序,要求银行自查并经监管当局确认所持有的资本是否覆盖了包括三大风险在内的全部风险,一方面赋予了监管当局实施资本监管的责任、权力与工具,另一方面使资本监管覆盖范围扩展至三大风险以外的其他风险。第三支柱——市场纪律,明确信息披露要求,发挥市场约束的作用。同时,巴Ⅱ允许使用内部模型计量风险,提高了资本对风险的敏感程度,鼓励商业银行改进风险管理技术,提高风险管理水平。
但是,巴Ⅱ没能阻止金融危机的爆发。虽然就资本监管制度的历史沿革而言,它是一次飞跃,但就现实的需要而言,巴Ⅱ没有达到预期的目的。其原因有二:一是制度缺陷;一是执行缺陷。在制度层面的缺陷有五点:第一,巴Ⅱ认可的资本吸收损失能力不足,在危机来临时,原来认为具有一定资本属性的资本工具,如次级债、高级资本债券等等几乎没有吸收损失的能力,超出股权资本以外的损失几乎全部由政府和纳税人承担了。第二,巴Ⅱ过于复杂,特别是内部评级法,造成商业银行计量的资本充足率的可比性被削弱,信息透明度有所降低,进而影响市场信心。第三,巴Ⅱ,特别是内部评级法,对风险的计量方法具有一定的顺周期性,在某种程度上加剧了经济波动幅度。第四,巴Ⅱ对于系统性风险关注不够,没能解决较为严重的“大而不倒”问题。第五,巴Ⅱ对某些领域的潜在风险存在低估倾向,特别是复杂的证券化、表外金融工具等领域。在执行层面,巴Ⅱ的执行很不理想,直到今天,一些主要国家,如美国仍未实施巴Ⅱ。即便实施了的国家,在标准的一致性上也存在着诸多问题。这两方面的缺陷都成为巴Ⅲ的改革重点。
在反思和总结2008年发生的国际金融危机教训的基础上,巴塞尔银行监管委员会制定了第三版资本协议,即巴Ⅲ,对巴Ⅱ存在的缺陷进行了更为全面的修订。第一,巴Ⅲ更加强调资本吸收损失的能力,大幅提高了对高质量的核心一级资本的最低要求,强调资本无论在持续经营阶段还是在破产清算阶段,都需要具备足够的损失吸收能力。第二,提高了资本充足率水平,要求银行在达到最低的核心一级资本4.5%水平的基础上,还要进一步分别满足2.5%的储备资本和0~2.5%的逆周期资本要求,进一步提高商业银行应对冲击的能力,缓解资本监管的顺周期性。第三,引入了杠杆率监管要求,用简单的表内外资产加总之和替代风险加权资产来衡量资本的充足程度,防范风险加权资产计算过程中的模型风险。由于杠杆率计算没有人为判断的参数,也就在一定程度上规避了经济繁荣与衰退对预期的影响,具有一定的逆周期调节作用。第四,构建了宏观审慎监管框架,防范系统性风险,加强对系统重要性机构的监管,防范“大而不倒”带来的道德风险。
更为重要的是,巴Ⅲ充分吸取了巴Ⅱ在执行层面的教训,从公布伊始,就高度重视执行问题。金融稳定理事会成立了专门的标准执行委员会,监督包括巴Ⅲ在内的国际标准的执行情况。巴塞尔委员会将巴Ⅲ的执行列为未来几年的首要任务,分三个层次评估各国的执行情况。第一层次的评估是有没有执行,即各国有无发布巴Ⅱ和巴Ⅲ的相关规则文件;第二层次的评估是规则一致性评估,即评估各国发布的规则与巴Ⅱ和巴Ⅲ的一致性程度;第三层次是执行一致性评估,即评估各国金融机构执行巴Ⅱ和巴Ⅲ的一致性程度,将重点关注资本充足率的分母——风险加权资产的计算方法是否一致,这将有助于提升数据的可比性,增强透明度和市场信心。巴塞尔委员会每季度对所有成员国进行一次第一层次的评估,当前的工作重点是第二层次的评估,已经完成了对美国(征求意见稿)、欧盟(征求意见稿)、日本和新加坡的评估,目前正在对我国和瑞士进行评估,今年下半年将对加拿大、澳大利亚和巴西进行评估。由于美国和欧盟尚未发布正式规则,巴塞尔还将在这两大经济体正式发布后再次进行评估。评估的结果将提交G20首脑峰会,并向全世界公布。
[责任编辑:姜楠]