监审分离应成新股发行体制改革攻坚所在

新华08网北京3月5日电(记者陶俊洁、王文帅)国务院总理温家宝5日在政府工作报告中指出，要进一步健全完善新股发行制度。近期以来，业界关于新股发行制度改革的猜测一直不断，证监会主席郭树清发问“新股不审行不行”更引起轩然大波。当前，新股发行制度改革进入深水区，能否实现“监”“审”分离，证监会专注监管，负责严厉打击内幕交易、股价操纵等违法违规行为，新股审核与注册权力下放交易所，是发行制度改革下一步的攻坚所在。

---新股发行体制改革迫在眉睫

回顾我国新股发行制度变革历程，IPO自1992年起先后经历了从内部认购、公开发售认购证(表)、上网定价及全额预存缴款方式到2006年询价制的演变，在这长达21年的演变过程中，行政权力从新股定价程序中逐渐淡出。

尽管新股发行制度由审批制过渡到了核准制，但二者本质上都是对企业上市资格的行政管制。目前我国创业板和中小板的高发行价、高市盈率、高比例超额募资问题便是由行政色彩浓厚的新股发审制度所导致。

2012年新年伊始，温家宝总理在全国金融工作会议中提出要深化新股发行制度改革。1月8日在2012年全国证券期货监管工作会议上证监会主席郭树清也明确表示，要完善新股价格形成机制，改革股票承销办法。2月1日，证监会首次向社会公开新股发审流程以及拟上市企业情况。2月15日，证监会主席郭树清在中国上市企业协会成立大会上表示，未来将大幅减少证券监管的事前准入和行政审批，强化上市公司常规监管、行为监管、过程监督和事后问责。我国新股发审制度改革已迫在眉睫。

国内权威的创业投资与私募股权研究机构清科研究中心指出，在市场化定价机制下，供求决定价格。而我国行政意志主导的核准制却导致了新股供求失衡，新股的发行市场供给被抑制，供给一直小于需求。上市资格成了稀缺资源，一些投资人便借此操纵股价涨跌谋取短期超额收益，上市公司资金严重超募，超募资金无法得到有效利用，市场资源配置功能无法充分发挥。再加上我国施行的是荷兰式招标新股询价制度，机构为获得配售机会极易推高新股定价，因此国内新股发行价格一直居高不下，“三高”问题迟迟得不到有效解决。另外，国内市场IPO要求严格、等待过程漫长，诸多知名企业不得不奔赴海外市场上市。

---监管权力需在证监会和交易所间归位尽责

目前欧美主要发达国家新股发行制度多采取注册制，即证券监管机构对证券发行不做实质条件限制，也不对证券发行行为及证券本身做出价值判断，只是以形式审查为主，核心是审核发行人是否全面、准确、真实地将投资人判断投资价值所必需的重要信息材料加以公开。这种制度市场化程度最高，股票价格完全由市场供求决定，风险也完全由投资者自主判断。

目前我国新股发行制度实行核准制，除了对企业材料的形式审查之外，还对企业的资质进行一定程度的把关。“发行体制的问题在绿大地欺诈发行之后愈发凸现出来。”一位投行人士说，证监会的合规审核只能保证材料的完备。

当前，一方面是新股发行审核权力高度集中，另一方面是出了问题之后缺乏问责对象，证监会作为证券市场上的裁判员，对于自身核准发行的新股难以自责，所以，发行体制改革的核心是归位尽责，证监会不能既是裁判员，又承担运动员角色。将审核权限分步骤、有计划地逐步下放交易所，证监会履行对交易所的监督职能，则制约新股发行最大的障碍有望得到破解。

清科研究中心认为，由核准制逐渐向注册制过渡是我国新股发行制度改革的大方向，把资源配置的权力交给市场、让所有合格的企业拥有平等的上市机会、提高资本市场资源配置的效率是我国资本市场市场化改革的必然趋势。

---“监”“审”分离 完善信息披露制度

市场化改革虽不能一蹴而就，但也不能出现倒退。分析人士认为，应该在现行核准制的基础上，逐步采取向注册制过渡的相应措施，配套改革相关发行方式、定价机制、信息披露制度以及发行监管制度。实现“监”、“审”分离，证监会专注监管，负责严厉打击内幕交易、股价操纵等违法违规行为；审核与注册权力则下放交易所。只有让行政权力退出资本市场，才能抑制寻租问题、平衡新股供求关系、消灭“三高”现象，股市泡沫失去了生存的土壤，资本市场才能健康发展。

目前，证监会正着手研究新一轮新股发行体制改革方案，将弱化审批职能，有望将原来同业竞争、关联交易和可持续盈利能力等内容都剔除出行政审核的范畴，今后证监会将主要审核尽职调查和信息披露部分。

不过，市场人士认为，证监会增加了发审环节透明度，这是很好的措施，但是想达到不审估计很难。之前很多造假或者失实的公司报表、数据、承诺都是发审这个环节没有把好关导致的，如果发审制度能够与退市机制结合起来，效果才会更好。

北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐也认为:“无论是目前市场正在热议的新股发行体制如何从‘审批制’转为‘注册制’，还是已经开始实施的监管层对社会公开股票发审工作流程、审核进度，并提前IPO预披露时点等，可以预见的是这些改革举措的形成、出台和落实，终将有利于股市监管坚持市场化的正确发展方向，都是在沿着监审分开、提升市场信息公开性透明度的方向推进证券期货监管体制改革。”

---加大承销商等中介机构责任

全国政协委员、中国证监会主席助理朱从玖表示，当前各方对新股发行制度市场化改革方向的看法和判断一致性程度很高，近年来监管部门致力于加强买方约束、加强承销商等中介机构责任，下一步还将继续开展这方面的工作。

朱从玖表示，经过近年来的新股发行制度改革，市场各方对新股发行体制市场化改革的大方向已经比较清楚，在很多概念、改革举措、判断的认识上一致性程度大大提高。

“改革的大方向是清楚的，目前面临的问题也看得见，选择方法和思路的时候要取它的长处，看到它的效果，也要仔细考虑可能出现的问题和矛盾。”他说，发行制度改革将在坚持市场化方向的大前提下，多方考量，做出进一步安排。据了解，增强买方约束、加强中介机构责任是监管部门持续在做的工作，下一步还将继续开展这方面工作，不断加强买方定价约束，进一步加大承销商等中介机构的责任。

朱从玖透露，证监会正在制定餐饮企业上市指引，预计上半年能够出台。他表示，证监会高度关注餐饮企业的特殊性，前一段时间因为正在制定餐饮企业上市指引，所以一些餐饮企业的上市申请没有往前进行，待指引推出后将按程序开展审核工作。

据了解，该指引主要针对信息披露，证监会对一些特殊性强的行业都制定了指引，目的是把特定行业的特殊风险充分揭示出来，提供参照，便于发行人、中介机构和审核人员把握住行业的重点。