借鉴日本开发许可制度 确定城市的开发边界 （3）

日本严格实施开发许可制度

进一步说，从日本的经验来看，正是由于严格立法并切实实施了上述开发许可制度，日本才得以确定了城市发展的边界。日本以开发许可制度为基石， 《都市计划法》第7条规定:“市街化调整区域(urbanization control areas)是防止城市进一步扩大的区域”，在此区域“原则上不许可开发申请，但一定规模的农林渔业设施、公用设施以及公团等公共机关实施的土地区划整理事业等除外”。“除既存建筑物外，地区整体为以农林水产业生产为中心的田园地带”。日本各个政令指定都市(被认为有必要限制城市规模的都市)，既存城区均被这些“田园地带”所环绕，国土交通厅《国土调查·2008》显示，此部分的面积占日本国土总面积的10.3%，东京圈两大核心都市，东京及横滨的市街化调整区域的面积占市域的比例分别高达39%和26%。

去过东京、横滨等日本中心城市的人无不感慨日本都市规划布局合理、交通便利、生态自然。人均可利用国土面积、人均耕地面积都比我们还要紧张的这个邻居，不仅建设了世界三大都市圈之一——东京圈，更保持了城区周边的田园风光，生产、生态、生活区错落有致，立体分布。日本能够完成这样的城市规划的原因其实非常简单，既然土地权益所有人拥有的是土地现状的财产权，政府掌握的是土地的开发权，政府延既存城区划出一条环状地带，此地区除法律规定的特别情况外不批准开发申请即可。

近来坊间流传日本农民可以和开发商擅自谈判搞商业开发、住宅开发，企业也可以下乡找农民、农户谈工商业建设用地，谈好了就可以自主开发，并进一步得出日本农民由此获得了所谓的土地溢价的结论。出现这些传言显然是不了解日本的土地开发许可制度之上的推断。日本的《首都圈整备法》确立于1956年，当时已经明确提出东京近郊20-30公里圈为限制开发地区，1963年后修改的《都市计划法》以及新制定的《新市街地住宅开发法》更明确了政令指定都市周边的农地与建筑用地混在区域“混在地”为市街化调整区域(urbanization control areas)，除公团等特定单位实施的公益建设和农林渔业生产设施外，其他开发申请原则上不许可。开发许可制度的实际效果在日本的地价分类统计也得到了充分的反映:

东京都商业用地均价格高达138.8万日元/平方米，是城区住宅建设用地均价30.8万日元/平方米的4倍，为工业用地均价20.8万日元/平方米的6倍。而市区周边的市街化调整区域的住宅建设用地价格仅为4.66万日元/平方米，历史遗留问题城中村的那些未来可能被转化成住宅建设用地的土地均价更是低至1.59万日元/平方米。工业用地价格是城市周边住宅建筑用地价格的4.5倍，是城中村土地价格的13.1倍；城区住宅建设用地均价分别为两类土地的6.6倍和19倍；而商业用地均价则分别是这两类土地的30倍和87倍。

如果农民可以和企业或开发商谈好了就搞商业开发，都是建筑用地，差价却高达30倍到87倍的这种比例关系根本不可能成立，工业开发、住宅开发的道理也是如此。在严格的开发许可制度下，日本主要城市的城区边际实际上被限定在了一个相对固定的范围。城区周边的混在地以及历史遗留问题城中村的土地即便申请开发，原则上也不会被许可。由于不能够二次开发，只能现状使用，所以这类土地即便是住宅建筑用地，即便是位置相对优越，尤其是城中村虽然就在城区内，但是其价格是比工业用地还要低廉的土地。

日本实际上就是通过这种开发许可制度才截断了城市规模自生扩大的空间，划定了城市的有效边界。同时也恰恰是由于实行这种开发许可制度，随着工商企业的发展、规模的扩大，企业才不得不跳出既存城区和城市周边地域去寻找新的生产办公用地，形成专业区外移并客观上完成拉动外围中小城镇经济的作用，最终实现以点带面；而禁止开发的环城田园地带，不仅涵养了水土，更起到了生态隔离圈的作用，成为现代都市的绿肺并为城市居民提供新鲜的食品、蔬菜、瓜果；最后开发许可制度又起到了有效控制中心城市人口的作用。城市中心区已经是建无可建，城郊周边又禁止开发，新增的外来就业人口只能分散到田园地带外围周边的中小城镇，不仅拉动了当地的建设和消费，更避免了经济活动人口紧贴着既存城区聚集，导致中心城市不堪人口重负的局面。

对于划定城市的边际，以立法形式确立城市周边禁止开发的农林牧业保留地，也许会有学者专家出来说，这对近郊农民太不公平了，他们没有享受到城市化带来的土地增值收益。出现这种议论多是不了解日本的遗产税制度。

城市的土地价格虽价高且升幅大，但在遗产税最高边际税率55%之下，不出三代就会被连本带利征走，所谓的高价、高涨幅最终回归社会，而农地、农舍(农户住宅及附属农业生产用建筑)则完全不同。农地、农舍虽价格低且升值少，但依据日本国税厅“遗产税(赠与税)减免特例”规定:农地继承或受赠者继续从事农业生产15年可免征遗产税(赠与税)；同时国税厅 “为继承事业而获得小规模住宅建筑用地的计价特例”进一步规定:“继承人与被继承人生计相同，自获得住宅用地后为自己所有并且将此土地用于自身家庭居住”，400平方米以下的建筑用地在继承或赠与时，计价额为评定价格的20%(予以80%的宽免)。日本农舍的占地面积依据日本国土交通厅 《农业住宅建筑纲要》规定，被限制在450平方米以下，特别是在考虑到遗产税还有6000万日元的起征点后，基本可以认为农民的农地与农舍可世代相传，不用交纳遗产税(赠与税)。在这种制度框架中，与历经三代连本带利被征走相比，留给子孙万代未必是糟糕的选择。

从这点上来看，我国当前的土地财产权世代间转移结构与有遗产税的日本非常相似。我们的城市地产价格虽价高、涨幅高，但使用权最长不过是70年且为有偿取得，而农民的宅基地和农地则可被看似永久使用权且为无偿获得，可以说我们已经具备了参考日本开发许可制度的主要基础。如果能够进一步结合我国自身特点，以立法形式确立城市周边的禁止开发区域并严格实施，那么确定城市的有效边界，遏制中心城市人口的增长，完成由摊大饼式的城市自发扩大向现代都市圈规划布局的转变指日可待。(董申)

(作者系日本中央大学经济学博士)