西部某省：合规PPP项目负债认定为隐性债务的，可以从系统中移除

按照去年中央经济工作会议的要求，今年要抓实隐性债务化解工作。财政部长刘昆今年5月在《经济日报》发表的《建立健全有利于高质量发展的现代财税体制》一文指出，积极稳妥化解存量，强化与金融系统协同配合，对隐性债务实行穿透式监管，加强对化债情况审计核查，确保数据真实可靠、化债工作扎实推进。

记者从多位地方投融资、财政人士处了解到，西部某省近期召开会议，在原化债审核标准的基础上，再次对审核标准进行细化，一方面对错报数据进行核销，另一方面对化债措施审核标准提出更严格的要求。

具体而言，此前在认定隐性债务时，将合规PPP项目认定为隐性债务的，可以从系统中移除。而对于PPP项目在签约时存在政府兜底、回购资本金、固定回报等条款而被认定为隐性债务的，如已协商取消不合规条款、把不合规PPP项目转化为合规的PPP项目，也可以不认定为隐性债务。

PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。2015年后，PPP模式兴起，但与此同时如“明股实债”、“固定回报”、“保底承诺”等乱象层出不穷，增加了地方债务风险。

在2018年认定隐性债务时，市场对PPP是否要被认定为隐性债务产生巨大的争论。一些人认为，规范的PPP项目不形成隐性债务，43号文（《关于加强地方政府性债务管理的意见》）即提出，政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

一些人则认为合规是一个动态的过程，应将隐性债务纳入区域投资规划以及中期财政规划的范畴来界定，而不是只看某个项目，或者只看入库的阶段，因此并不是合规的PPP就不构成隐性债务，不合规的PPP就构成隐性债务。甚至有观点认为，在讨论PPP是否形成隐性债务时，要区分隐性债务和或有债务，PPP债务问题，更多是或有债务问题。

据记者了解，在2018年认定PPP项目是否属于隐性债务时，监管部门给出的实操处理是，按照国家政策规范运作的PPP项目不属于隐性债务。但是在PPP项目运作中，通过BT模式建设，承诺回购社会资本方的投资资金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益等，地方政府部门或事业单位为项目提供担保等方式形成的债务要认定为隐性债务。

因此，该西部省份关于PPP项目形成隐性债务的处理仍在这一框架下，但进一步印证合规PPP项目形成的债务并非隐性债务，同时非合规PPP项目通过整改可以化解隐性债务。

隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。根据一些市场机构测算，隐性债务规模大约在40万亿左右。

2018年10月，监管部门已完成了对隐性债务的统计。对于隐性债务的处理，监管提出两大方向：一方面坚决遏制增量，另一方面积极稳妥化解存量。诸多地方公布了隐性债务化解方案，大多要求在5-10年间将隐性债务化解完毕。

记者梳理发现，浙江、四川、山西、甘肃四省份完成2020年隐性债务化解任务，宁夏、河北、内蒙古、江苏、江西、广西、河南、新疆8省份超额完成2020年化债任务，其中河南、河北、宁夏连续3年超额完成化债任务。

但其中可能涉及虚假化债。浙江省审计厅去年7月披露，2个县有77.59亿元债务未纳入政府隐性债务管理。如平湖市为建设12个政府公益性项目举借的43.74亿元债务未纳入政府隐性债务管理。此外，5个县将融资平台公司承担的政府隐性债务225.41亿元转列为经营性债务依据不足。

因此要抓实隐性债务化解工作。隐性债务化解方式主要包括六类：直接安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；采取破产重整或清算方式化解。

对于用经营性收入偿还隐性债务的方式，该西部省份提出，经营收入应基于真实现金流，公司之间拆借不能作为化债方式。比如子公司向母公司拆借资金偿债，不能作为化债措施。但母公司可以用子公司上缴的利润偿还隐性债务，如经营收入覆盖母子公司所有隐性债务本息，则可以认定为化债措施。

编辑：王柘

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