十载耕耘发债路 融资赋能自贸港——海南省地方债发行10周年回顾与展望

自2015年我国地方政府举债融资新机制实施以来，海南省地方政府债券（以下简称“海南省政府债券”）发行已历经十载。10年间，海南省财政厅坚决贯彻落实省委、省政府和财政部的工作要求，推进海南省政府债券在支持海南省基础设施建设、推动民生改善、助力海南自由贸易港（以下简称“海南自贸港”）建设等方面发挥了关键作用，深刻影响着海南省的经济社会发展格局。海南省政府债券发行管理工作通过健全发行管理制度体系、拓展债券发行渠道、强化风险防控，逐步建立起规范、有效的工作机制。

海南自贸港将于2025年12月18日正式启动全岛封关运作。站在新的起点，海南省财政厅将以更加开放的姿态和持续创新的理念，推动地方政府债券发行管理工作再上新台阶，为高标准建设海南自贸港提供坚实的财政保障。

10年发行历程与成效

10年的探索与实践，海南省政府债券发行工作经历了从探索到成熟的奋进过程。在此期间，海南省政府债券发行规模实现从0到千亿元的跨越，融资成本从高企回归合理，资金投向从以债务置换为主转变为注重项目建设，期限结构实现从单一到多元的合理配置，发行渠道从境内拓展到境外，管理模式也逐步规范。这一系列积极变化，为海南省经济社会发展提供了有力支撑，也为海南自贸港建设注入了强劲动力。

（一）发行规模稳健增长，资金保障坚实有力

2014年8月，经修订的《中华人民共和国预算法》赋予了地方政府依法适度举债融资权限。同年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布，构建了地方政府债券管理的基本框架，明确了“开前门、堵后门”的改革思路。在此背景下，海南省政府债券在2015年正式开启发行大幕。截至2024年末，海南省累计发行地方政府债券6534.8亿元2，约占全国地方政府债券总发行规模的1.03%。10年间，海南省政府债券发行规模呈稳健增长态势，其中，2015年发行223亿元，2016年突破500亿元，2024年突破1000亿元，年均增速达到18.9%（见图1）。尤其是在2020年以后，为全力推进海南自贸港建设，发行节奏明显加快。持续扩大的发债规模为海南自贸港重大项目建设提供了稳定、可靠的资金来源，有效发挥了债券资金在“稳投资、促发展”中的撬动作用。

（二）资金投向出现转变，支持项目范围持续扩大

10年来，海南省政府债券募集资金投向实现了从以置换债务为主到以支持项目建设为主的转变。2015—2018年，海南省政府债券募集资金主要用于置换存量债务，每年置换债务3规模占比接近70%。随着置换任务结束，自2019年起，新增地方政府债券成为发行主力，当年发行规模占比接近80%。2024年，新增地方政府债券发行规模占比为58.2%，再融资债券发行规模占比为41.8%。其中，地方政府专项债券占新增地方政府债券的比例在逐年上升，从2015年的12.7%增长至2024年的83.5%。地方政府专项债券的资金投向领域也在逐步拓宽，从早期的收费公路、土地储备和棚户区改造等传统项目，逐步拓展至热带农业、航天科技、生态保护等海南特色产业，精准服务于海南“三区一中心”建设。这一转型既遵循了财政政策导向，又契合海南自贸港建设的实际需求。随着资金投向的转变与地方政府专项债券规模的增长，地方政府债券对海南省经济增长的拉动作用越来越明显。

（三）发行成本大幅下降，财政负担有效减轻

地方政府债券发行前，海南省政府债务主要通过融资平台公司等渠道举借，债务结构复杂，融资成本高。地方政府债券发行后，通过置换存量债务，将隐性债务显性化，在优化债务结构的同时，也降低了融资成本。10年间，海南省政府债券平均发行利率整体呈下行趋势。2015—2016年，在以降低化债成本为导向的置换政策推动下，地方政府债券发行利率趋于下行；随后，在金融去杠杆、市场环境趋紧等综合因素影响下，地方政府债券发行利率在2017—2018年有所回升，并在2017年达到最高值4.1%；随着利率市场化定价逐步深化，地方政府债券发行利率在2019年以后逐年下降，并在2024年降至2.3%左右（见图2），降幅达到43.9%。这既得益于财政部的科学指导，也离不开海南省合理安排发行节奏、科学设计债券期限品种、积极把握发行窗口等工作举措。发行利率的下降，为海南省节约了可观的融资成本，减轻了财政负担，为全省经济的可持续发展提供了有力支持。

（四）期限结构日趋合理，债务结构得到优化

10年来，海南省政府债券期限结构持续优化，期限品种逐年增加，不断朝着更加科学合理的方向发展。整体来看，平均期限呈波动上升趋势，由2015年的6.9年逐步上升至2024年的15.1年（见图3）。具体来看，2015—2018年，海南省政府债券的平均期限与全国地方政府债券的平均期限接近，期限品种以3年、5年、7年和10年为主。2019—2023年，海南省政府债券的平均期限均较全国地方政府债券的平均期限短，但差距逐年缩小，期限品种逐渐丰富。2024年，海南省政府债券的平均期限较全国地方政府债券的平均期限长，期限品种完整，涵盖2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年共8个期限品种，其中，10年期及以上品种的发行规模占比为47.9%，各期限配比更加均衡。期限品种的全覆盖，体现了海南省根据项目特点、到期债务分布、投资者需求等因素科学制定债券期限的管理思路，进一步优化了全省政府债务结构，缓解了省内各级政府的短期偿债压力，平滑了集中到期风险。

（五）发行渠道升级拓展，海南自贸港影响力提升

2022年，海南省政府债券发行迎来重要突破——首次在香港发行离岸人民币地方政府债券，开启了境内外同步融资的新格局。截至2025年9月末，海南省已连续4年在香港发行离岸人民币地方政府债券，累计发行规模达到180亿元。这4年间，先后成功发行中国地方政府首单蓝色债券、可持续发展债券、生物多样性主题绿色债券和航天主题债券，获得投资者的广泛关注和踊跃认购。募集资金已累计支持海南自贸港超过200个项目建设，主要投向海洋保护、民生保障以及航天领域相关重点科研和基础设施项目。在发行推广方面，多次赴港举办全球投资者路演，并于2025年首次在琼举办非交易路演活动，邀请来自中东、中国香港等地区的近20家股权基金、投资银行等机构代表实地参观文昌国际航天城、三亚崖州湾科技城高新区等标杆性项目，向国际资本市场充分展示了海南自贸港建设的阶段性成果。在资金交收方面，连续使用海南自由贸易账户（FT账户）及海南自贸港多功能自由贸易账户（EF账户）进行债券资金交收，为海南省推进资本项目开放试点积累经验，有效丰富海南自贸港跨境资金自由化、便利化的金融基础设施应用场景。这一系列突破既依托于国家为海南自贸港提供的政策优势，也彰显了海南省主动对接国际规则的积极姿态，成为我国地方政府对接国际资本市场、探索制度型开放的生动范例。

（六）机制建设日益完善，管理效能逐步提升

过去10年，海南省积极探索、不断优化制度机制，持续推动地方政府债券发行管理工作提质增效。通过制定印发承销团评估暂行办法、承销团组建与管理办法等制度文件，有效调动承销商的积极性和活跃性；通过与承销团成员建立常态化沟通机制，及时把握投资者的需求与市场动态，为债券发行决策提供有力依据；及时做好地方政府债券发行信息公开等披露工作，有效提升债券信息透明度，增强市场信心；积极开展债券发行研究，不断优化债券要素设计，使其更加符合地方财政需要和市场偏好。按照地方政府债券穿透式监管和绩效管理的有关工作要求，逐步摸索，初步建立起覆盖“借、用、管、还”全流程的债券管理机制，推动海南省政府债券发行管理工作朝着更加规范、专业的方向稳步发展。

新阶段海南省政府债券管理面临的挑战

站在海南自贸港全岛封关运作与“十五五”规划开局的关键时点，对标更高水平的开放经济形态与治理能力现代化的要求，海南省政府债券发行工作面临着从“高速发展”向“高质量发展”转变的挑战，在项目与资金管理、偿债能力与风险防控、市场建设等方面仍需要加强，主要体现在以下三方面。

（一）项目管理质量与资金使用效率有待提升

随着海南自贸港全岛封关运作的临近，建设海南自贸港的项目将更加多元，如何通过精细化的项目管理，使地方政府债券资金更多投向优质项目，发挥出最大资金效益，是海南省在新阶段面临的首要挑战。目前，海南省的项目和资金管理能力与海南自贸港建设的高标准相比还存在一定差距。在项目规划方面，需要进一步丰富优质项目储备，特别是提高与海南自贸港重点产业和新质生产力培育相关项目的比例。在项目管理方面，需要做好项目收益性与公益性需求的平衡，提升项目收益覆盖债券本息的能力。在资金使用方面，科学把握资金拨付节奏，更加匹配项目建设进度。

（二）地方政府债券市场的参与度与活跃度有待提升

对照海南自贸港更高水平金融开放的要求，海南省政府债券市场在参与主体多元化和市场活力方面仍有一定的提升空间。当前市场参与主体结构较为单一，以商业银行、政策性银行、保险机构、基金公司等机构为主，证券公司等交易型机构的参与比例偏低；同时，地方政府债券以商业银行等机构持有至到期为主，二级市场的换手率偏低。具体来看，商业银行作为主要的持有者，主要以赚取息差来盈利；保险机构的资金具有长期负债属性，对中短期债券配置的需求较弱，未能充分入市；证券公司受较高的资金成本影响，认购规模相对较小；公募基金和资产管理公司等虽然具备较大的交易潜力，但因地方政府债券流动性不足和质押融资效率较低，参与的积极性不高。

（三）债务偿还能力与风险防控体系建设有待加强

近年来，随着地方政府债券发行规模的不断增长，海南省的债务结构与风险防控机制优化的必要性进一步凸显。一方面，债务偿还压力逐渐显现。因债务规模的不断增长，地方政府债务余额也同步上升。另一方面，风险防控与应急处置机制仍需要完善。这需要进一步丰富海南省的债务风险监控手段，提升应对国内外经济环境变化的能力。

未来发展展望

立足10年发展基础，面对当前的新形势新要求，海南省将统筹好发展和安全，聚焦“提质增效、开放创新、风险可控”三大方向，以更开阔的视野、更创新的理念、更务实的举措，全面提升地方政府债券发行管理水平。

（一）强化项目管理，提升资金使用效率

在监管逐渐趋严的大背景下，海南省将持续主动压实责任，进一步健全项目与资金管理机制。加强项目前期论证和审核，做好项目储备工作，重点支持海南自贸港建设四大主导产业、新质生产力培育以及关键基础设施等领域的项目，提升项目储备的容量和质量；健全项目全生命周期管理机制，确保债券资金投向符合海南自贸港发展定位、需求最迫切、效益最显著的优质项目，形成“资金跟着项目走、项目围着发展转”的良性循环。

（二）深化开放创新，激发债券市场活力

持续深化债券市场开放创新。一是创新债券发行方式。研究运用续发行等方式，减少债券碎片化问题，探索运用含权债、分年还本等特殊条款设计，提高债券资金使用效率。二是丰富债券品种类型。在现有债券基础上，积极探索更多符合海南自贸港特色定位与可持续发展理念的债券品种。通过创新增强市场吸引力，吸引保险机构、基金公司等多元化投资者参与海南省政府债券市场。同时，继续深化与国际资本市场的对接，吸引更多国际长期资本通过海南省政府债券参与海南自贸港建设，提升海南省政府债券的国际认可度和影响力，使其成为对接全球资源、展示海南自贸港开放形象的重要窗口，为我国地方政府债券市场制度型开放积累更多海南经验。

（三）筑牢安全底线，健全风险防控体系

坚持底线思维，持续完善海南省地方政府债务监测监管体系，加强对债务规模、结构和偿债能力等指标的监测分析。探索多元化偿债保障方式，研究建立偿债备付金制度，科学拟定偿债计划，平滑偿债压力，防范债务风险。同时，健全风险应急处置机制，提升应对国内外经济环境变化的韧性，确保地方政府债务风险总体可控，为海南自贸港持续健康发展筑牢财政安全屏障。

（四）提升管理效能，夯实发行保障基础

以推进治理能力现代化为抓手，持续提高债券管理工作效能。一是加强跨部门协同联动，在项目审核、资金监管、风险防控等环节形成工作合力；二是不断培育专业化人才队伍，着力培养懂金融、通规则、善创新的复合型人才，提升债券管理团队在宏观政策研判、金融市场运作、债务风险管控等方面的能力；三是持续加强承销团建设与管理，加强对承销商的动态评估，不断完善考评机制，强化对承销商在定价合理性、承销实效、后续流动性维护等方面的综合评价，推动其从传统承销商向综合金融服务商转型，提升海南省政府债券在一级和二级市场的整体表现。

10年筑基，继往开来。展望未来，海南省有信心、有决心推动地方政府债券发行管理工作水平持续提升，构建起更加成熟稳健、富有创新活力且与海南自贸港开放能级适配的地方政府债券管理体系，以债券之力护航海南自贸港高质量发展，为谱写中国式现代化海南新篇章注入财政动力。

（作者：海南省财政厅，本文原载《债券》2025年11月刊）

编辑：王菁

声明：新华财经（中国金融信息网）为新华社承建的国家金融信息平台。任何情况下，本平台所发布的信息均不构成投资建议。如有问题，请联系客服：400-6123115