政府债券的创新实践与协同发展

作为积极财政政策的核心工具，超长期特别国债与地方政府专项债通过系统性创新，在服务国家战略与民生保障过程中实现了功能升级。超长期特别国债通过规模扩容、期限优化与投向聚焦，为重大项目提供长期稳定资金；地方政府专项债依托投向清单优化、管理机制创新与资本金政策调整，强化精准赋能效力。本文系统梳理了超长期特别国债与地方政府专项债的创新路径，探讨了二者在稳增长、优结构、惠民生等方面的协同效应，为构建科学高效的政府债券管理体系、提升财政支出整体效能提供理论支撑与实践启示。

2025年3月，财政部发布的《2024年中国财政政策执行情况报告》提出，2025年财政政策要更加积极，持续用力、更加给力。超长期特别国债与地方政府专项债作为政府债券体系的核心构成，是实施积极财政政策的重要抓手。前者聚焦国家重大战略与长期发展需求，重点提供跨区域、长周期的战略性公共产品；后者立足地方实际补短板、强弱项，侧重于属地化、短周期的民生性公共产品供给。二者通过期限结构、投向领域及风险分担机制的差异化设计，形成中央统筹与地方自主、长期战略与短期实效的功能互补、协同发力格局。

2025年超长期特别国债与地方政府专项债的创新实践

当前，我国既存在重大基础设施建设、产业转型升级的长期资金缺口，也面临民生领域有短板、区域发展不平衡等短期问题。传统融资工具在期限匹配、投向精准度、管理效率等方面的局限性逐渐显现，亟待通过创新、突破实现效能提升。2025年，我国实施更加积极有为的财政政策，有效对冲了公共风险，促进了经济企稳回升，特别是创新运用超长期特别国债与地方政府专项债两大政策工具，对“稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”发挥了关键性作用。同时，推动超长期特别国债与地方政府专项债围绕规模、结构、机制、投向四个维度协调配合，做到各有侧重、协同联动。

（一）超长期特别国债：规模扩容、期限优化与投向聚焦

2025年，我国超长期特别国债在发行规模、期限结构、资金投向等方面实现多重突破，成为支持国家重大战略的核心融资工具，切实增强了中央在宏观经济调控和公共服务供给中的主导作用。

一是发行规模效益显著增加。据财政部数据，2025年超长期特别国债发行规模达1.3万亿元，较2024年增加3000亿元，增幅达30%。

二是发行节奏前置。发行呈现前置启动、均衡推进的特征：首期债券于4月24日发行，较2024年提前约1个月；最后一期于10月14日发行完毕，发行周期明显缩短，确保资金尽早到位并形成实物工作量。

三是期限品种进一步丰富。发行期限涵盖20年、30年、50年等超长期限品种，发行规模分别为3000亿元、8500亿元、1500亿元。超长期限设计精准匹配重大项目的建设运营周期，为“两重”“两新”领域提供长期稳定的耐心资本，有效避免短期债务的集中兑付压力。

四是资金投向更加精准。2025年发行的超长期特别国债聚焦国家战略重点领域，实行“8000亿+5000亿”的精准配置模式。其中8000亿元用于支持“两重”项目建设，涵盖跨区域重大基础设施、灾后恢复重建、防灾减灾能力提升等领域以及国家重大战略项目；5000亿元用于加力扩围“两新”政策，包括设备更新与消费品以旧换新两大方向。

（二）地方政府专项债：清单管理、机制创新与效能提升

2024年末，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，为地方政府专项债管理提供了根本遵循。2025年，各级政府着力优化专项债投向结构，并在管理机制、资本金使用等方面开展系统性创新，进一步提升了专项债资金的使用精准度与实效性。

一是实行“负面清单管理+正面清单扩容”的双重模式。根据负面清单，完全无收益项目、楼堂馆所、形象工程、一般竞争性产业项目等纳入禁止范围，募集资金严禁用于发放工资、养老金及债务利息等经常性支出；正面清单大幅扩容，新增信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技等新兴产业基础设施，以及算力设备、传统基础设施智能化改造、卫生健康、养老托育等领域。以卫生健康领域为例，地方政府专项债2025年的投入规模明显扩大，有效缓解了基层医疗资源短缺问题。另外，支持收购存量商品房用作保障性住房和土地储备，托底土地市场可持续和房地产市场平稳发展。

二是推行“自审自发”试点改革。选取北京、上海、江苏、浙江、安徽等10个管理基础较好的省份及个别地区开展试点，项目清单经省级政府批准后可直接组织发行并备案，不需要报国家发展改革委、财政部审核，大幅提高了发行效率。以试点省份安徽为例，2025年其通过省级审核发行的新兴产业基础设施专项债券达800亿元，重点支持合肥集成电路产业园、芜湖智能网联汽车基地等项目，发行周期大幅缩短，资金拨付率明显提升。其他非试点地区实行“常态化申报、按季度审核”机制，每年3月、6月、9月、11月定期开展审核，同时打通在建项目续发的“绿色通道”，不需要重新申报即可直接发行，也有效缩短了资金拨付周期，缓解了资金与项目错配现象。

三是扩大地方政府专项债用作项目资本金的范围与比例。实行正面清单管理，将新兴产业基础设施、算力设备、传统基建智能化改造等纳入可用作项目资本金的领域。以省份为单位，将可用作项目资本金的债券规模上限由25%提高至30%，并建立项目资本金比例的动态调整机制，进一步增强了财政性资金的撬动效应，引导带动更多社会资本参与项目建设。

两类债券管理创新的协同效应与实践意义

超长期特别国债与地方政府专项债在功能定位上各有侧重，具有明显的互补性，能够在创新实践中协同发力，成为稳增长、优结构、惠民生的有力工具。

（一）稳增长：构建投资与消费双重拉动格局

超长期特别国债与地方政府专项债通过资金精准投放，有望形成“投资拉动+消费赋能”的稳增长合力。在1.3万亿元超长期特别国债资金中，有8000亿元支持“两重”项目建设，带动重大基础设施、产业升级项目投资，有效缓释了民间投资收缩压力；3000亿元支持消费品以旧换新，直接拉动家电、汽车等大宗消费，明显激发了内需潜力。地方政府专项债聚焦地方发展短板弱项，2024年共发行4万亿元支持1.5万余个项目建设；2025年持续加大民生领域投入，通过基础设施完善、公共服务升级间接提升居民消费能力，形成“投资→民生→消费”的良性循环。

从宏观调控角度看，超长期特别国债发行节奏前置、规模扩容，推动形成大批实物工作量；专项债审核机制优化、资金拨付提速，及时补充地方政府可用财力。二者密切配合，有效遏制了投资萎缩态势，缓解了经济下行压力，具有明显的跨周期和逆周期调节功能。另外，超长期特别国债引导市场资金投向重大战略领域，专项债通过资本金比例提升带动信贷资金跟进，形成财政资金牵头、多元社会资本积极参与的投融资格局。

（二）优结构：赋能产业升级与区域协调发展

在产业结构优化方面，超长期特别国债与地方政府专项债精准对接新质生产力培育需求。5000亿元超长期特别国债资金支持“两新”，推动制造业高端化、智能化和绿色化转型。地方政府专项债将新兴产业基础设施、算力设备等纳入支持范围，为数字经济、生物制造等战略性新兴产业提供支撑保障，加速新旧动能转换。

整体来看，超长期特别国债支持的新兴产业培育和地方政府专项债支持的传统基建智能化改造处于产业链上下游，具有高度协同性，可迅速形成“补链+强链”效应。在区域协调发展方面，超长期特别国债重点支持跨区域重大项目，助力京津冀协同发展、长三角一体化等国家区域重大战略实施。专项债“自审自发”试点覆盖东、中、西部经济大省与战略发展区域，额度向项目准备充分、投资效率高的地区倾斜，既能够更好地发挥经济大省挑大梁作用，又能支持欠发达地区补短板。

（三）惠民生：补齐公共服务与基础设施短板

超长期特别国债与地方政府专项债均将民生保障作为重要投向。超长期特别国债支持灾后恢复重建、防灾减灾能力提升，保障人民生命财产安全。地方政府专项债向卫生健康、养老托育、教育等领域倾斜，完善公共服务供给体系，同时支持老旧小区改造、保障性住房建设，改善居住条件。在消费品以旧换新方面，超长期特别国债资金直接惠及消费者，降低置换成本、提升消费品质，同时带动相关产业转型升级，有助于实现民生改善与经济发展的相互促进。另外，超长期特别国债与地方政府专项债协同推动城乡、区域公共服务均等化和基础设施互联互通，有利于缩小区域发展差距，促进人口自由流动和全面发展。

整体来看，超长期特别国债与地方政府专项债协同发力，既为国家重大战略提供了长期稳定的资金支持，又精准赋能地方产业转型升级和经济社会发展，形成了“长期战略+短期实效”的财政政策支持体系。

进一步优化政府债券管理的对策建议

超长期特别国债与地方政府专项债协同发力，形成了“长期战略+短期实效”的财政政策支持体系。但二者在实际使用过程中仍面临项目储备不足、资金使用效率欠佳、风险防控不到位等问题。建议立足高质量发展主题，围绕产品设计、效率提升、功能拓展等方面，持续推动创新，使其在稳增长、促改革、防风险中发挥更大作用。

（一）推动产品与投向创新，强化战略赋能

进一步优化超长期特别国债的期限结构，根据重大项目资金需求探索更长周期品种，同时聚焦绿色能源、国家安全、新型基础设施等战略领域，提高资金投向的精准度。动态调整地方政府专项债的“负面清单”，进一步细化新兴产业基础设施支持标准，重点支持量子科技、商业航天、北斗等前瞻性、战略性产业；扩大保障性住房、城市更新等民生领域的支持范围，助力现代城市高质量发展。推动两类债券在区域重大战略、绿色低碳发展等领域的协调配合，形成政策合力。

（二）完善市场化机制，提升资金使用效率

优化超长期特别国债和地方政府专项债的发行节奏与市场化定价机制，增加关键期限品种的发行频率，完善做市商制度，吸引社保基金、保险资金等长期投资者增配政府债券，提高二级市场的稳定性和流动性。健全地方政府专项债“自审自发”试点的责任落实和风险约束机制，在赋予地方自主权的同时，强化省级政府的审核监管责任，尽快将试点经验在全国范围内推广。建立项目全生命周期管理机制，加强超长期特别国债与地方政府专项债项目储备、论证、建设、运营、偿还的全过程管理。引入第三方机构开展绩效评价，并将评价结果充分应用于下阶段的债券额度和项目安排，形成激励相容、动态调整的债券额度分配机制。

（三）健全风险防控体系，保障可持续发展

建议出台《政府债券管理条例》，进一步细化政府债券发行、使用、监管等规则。进一步加强超长期特别国债长期风险管控，建立针对利率风险、经济周期风险等风险的长效监测机制，合理控制发行规模与节奏。构建财政、发改、审计、金融监管等部门联动的穿透式监管体系，运用大数据、人工智能等技术提升跨部门协同监管效能，实现对债券资金流向与项目进度的实时追踪，强化“借、用、管、还”的闭环管理，防范资金闲置、挪用，隐性债务新增等风险。强化地方政府专项债项目偿债能力评估，对项目收益实行动态监测，推动构建专项债项目收益与偿债资金的动态匹配机制。针对专项债项目收益不及预期的情况，构建应急处置机制，完善偿债备付金制度。

（作者：中国财政科学研究院政府绩效研究中心副主任、副研究员 张琦，本文原载《债券》2025年12月刊）

编辑：王菁

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