更好发挥国债管理促发展作用

国债管理作为现代财政制度的重要组成部分，涵盖国债的政策决策、市场发行、市场建设和风险防控等环节，具备财政和金融双重功能。在我国现代化进程的关键时期，围绕高质量发展主题，国债管理促进发展的作用举足轻重。当前，经济社会发展面临新形势、新情况，诸多挑战相互叠加交织，国家明确提出系统性应对挑战、促进发展的方略，继续实施更加积极有为的宏观政策，实施更加积极的财政政策，国债管理的功能作用更加值得关注和探讨。聚焦国债管理筹集和使用资金的主体功能，在当前和今后一个时期，国债管理促发展的功能作用应当突出四个方面。

更加注重发挥国债筹资促进发展的功能作用

现代财政运行主要通过税收和发行国债筹资。从中央财政来说，注重国债筹资，就是要更加科学地统筹促进发展与国债筹资规模的关系。国债筹资规模的确定，要更加着眼经济增长目标和大局，更好适应宏观经济中长期稳定和增长需求，不仅将国债筹资作为弥补财政赤字的资金渠道，更应作为中央财政统筹经济稳定与发展必需的工具。从我国经济发展实践、发展趋势和国际经验比较看，科学统筹国债筹资规模与经济发展需求，就是要更加积极地发挥国债筹资促进发展的作用。为我国当前和今后一个时期应对多重挑战、促进经济发展注入强劲动力。这方面有诸多探讨，以下几个方面更加值得关注。

一是我国具有成功实践经验。从1981年发行国债以来，国债筹资规模不断扩大，在财政筹资中占比不断提升，对促进经济社会发展发挥重要作用。特别是在应对1998年亚洲金融危机、应对2008年国际金融危机中，国债筹资所发挥的作用举足轻重。截至2025年，我国已连续17年实施积极的财政政策。从2021年到2025年10月末累计发行国债53.11万亿元，较“十三五”时期增加31万亿元，可与同期中央一般公共预算收入相提并论。2025年实施更加积极的财政政策，财政赤字率达到4%，取得良好效果。这些均是国债筹资促发展作用的成功实践。

二是国债筹资具有独特经济特征。从财政筹资角度看，国债筹资与税收筹资的强制性、无偿性相比，具有市场交易性和有偿性特征。因此，国债筹资的经济效果很大程度是市场交易性质，筹资收入属于交易性收入（税收收入属于非交易性收入），能够改变政府、金融企业、非金融企业和居民等四大部门资产负债表结构，通过解决特定时期资产负债表错配问题，完善四大部门资产负债表结构，促进经济发展。

三是国债筹资能够不断为金融市场资产配置需求提供国债供给。从金融市场运行看，国债一方面是中央政府负债，另一方面是市场可投的最优资产。随着我国市场经济体制不断完善，金融市场资产配置对国债总量的需求不断增加，结构不断多样，我国国债发行规模不断增加，结构不断丰富，受到市场认可。

四是我国具有很大的国债筹资发展空间。从国际比较看，我国国债余额占国内生产总值（GDP）的比重仅为30%，远低于一些发达经济体100%、200%的比重，增加国债筹资促进经济发展的空间很大。虽然包含地方政府法定债的政府债务余额占GDP比重已达68.7%，但风险因素主要是地方政府债务。增加国债筹资也是改善政府债务结构、防范风险的重要途径。

切实提高国债资金支出的宏观效益

国债筹资的可持续性与国债资金的支出领域和支出方式密切相关。从经济理论和国别实践看，国债资金支出领域和方式经历了发展演变和一系列突破的过程，支出领域越来越广泛，支出方式越来越多样。早期国债资金支出主要用于基建投资，而且往往在财政预算中将经常性支出预算与建设性支出预算分列。经济理论模型也往往仅将国债资金支出与实物资本形成联系。实践的发展带来理论的突破，当前的经济理论已将公共支出形成的支撑经济增长的各类资本存量纳入增长模型，不仅包括公共基础设施，还包括促进经济增长的人力资本补充和公共服务水平提高；支出方式上由购买性支出为主，逐渐发展为转移性支出为主，包括特殊时段通过转移支出直接对居民和企业强力补助；支出效益预期方面不再局限于短期效益，而是更加聚焦于中长期宏观效益。在此背景下，发达经济体的国别实践在国债资金支出的总量和结构方面进一步突破，在赤字率、债务率方面也采取针对本国需要的措施，突出逆周期调控。特定时期通过国债实现高强度支出，国债资金的支出领域也主要用于民生等领域，支出方式以转移支出为主。总之，国债资金支出应当以适应经济增长客观需求、有效提高宏观经济效益为目标。

从我国情况来看，提高国债资金支出的宏观效益大有可为。

一是逆周期调控正当其时。当前宏观经济运行正值需要扩大政府支出提振需求阶段，支持“两重”项目，扩围实施“两新”政策，通过设立国家创业投资引导基金加快培育和发展新质生产力，都是有效提高国债资金宏观效益的领域。

二是切实将投资于物与投资于人紧密结合。我国基础设施资本存量总体处于充裕状态，投资支出乘数效应已明显低于社会保障等领域，当前和未来一个时期切实增加投资于人的支出，不仅有利于改善过去对人的投资不充分、不平衡问题，为我国高质量发展提供高质量人力资本支撑，也能获得更高宏观支出收益。

三是更加注重通过转移支付支出资金。通过提高社会保障等方式投资于人主要是通过转移支付实现。转移性支出虽然不会像基建投资等购买性支出一样短期实现拉动GDP的增长，但其通过增强受益者保障提振信心，对需求的支撑作用更强、更可持续。

四是支持改善地方政府资产负债表。目前我国地方政府债务占比过高，同时一些民生领域支出占比也明显过高，资产负债表的改善难以单靠地方，中央给予必要的支持，良好的宏观边际效益值得期待。

努力降低国债筹资成本

国债管理促进经济发展是一项持续性、长期性的制度安排，降低国债筹资成本始终是国债管理的重大命题。目前，我国国债利率呈下降态势，记账式国债和储蓄式国债发行利率分别由2021年的2.58%和3.65%，下降至2025年1—10月的1.53%和1.75%，发挥了降低国债筹资成本的作用。但总体来看，我国国债付息占中央本级财政支出比例仍然较高，是影响国债可持续和积极财政政策实施的重要因素，应当进一步促进降低筹资成本。

一是货币政策抉择积极顺应低利率趋势，充分考虑我国经济增长阶段性特征和降低国债筹资成本需求，适时下调利率水平。

二是进一步增加短期国债发行规模。近年来，我国短期国债发行规模不断增加、机制不断完善，截至2024年末，短期国债余额占比超过11%。但与发达经济体（有的发达经济体2024年占比21.8%）相比仍有增长空间。应进一步增加短期国债的发行规模，发挥短期国债降低国债成本的作用。

三是进一步完善国库现金管理操作。国库现金管理是降低国债筹资成本的有效工具，应按照库底目标余额管理制度的要求，进一步丰富现金管理投融资工具，扩展抵押品范围，更好适应国债筹资规模不断扩大、成本有待降低的要求。

不断完善国债市场运行机制

高度流动性、深度市场化的国债市场是国债高效率、低成本筹资的坚实基础。我国国债市场经过40多年的建设发展，取得的成就可谓举世瞩目，市场规模、一级市场发行、国债品种供给与市场需求的匹配、二级市场交易、收益率曲线的完善、金融基础设施建设等，均不断向国际先进行列迈进。在此过程中，国债筹资与市场建设良性互动，经济高速增长对国债资金需求的不断扩大促进了国债市场发展，进而为国债筹资提供了强有力的支撑。未来国债筹资在促进经济发展中的作用更加重要，必然要求国债市场运行机制更加完善。

国债市场运行机制的完善需要多方面协同、系统性推进，业界进行了研讨。当前，我国国债市场建设的一些方面与发达经济体市场相比仍存在较大提升空间，应当重点加以完善。

一是丰富国债投资者群体。我国目前以商业银行为主的投资者结构适应了我国金融体系的基本特征，保障了国债顺利发行与市场稳定。然而，针对未来发展中需要更加稳定的市场、较高的流动性、财政政策与货币政策的协同配合等要求，则应当更加积极地推进投资者的多元化。

二是不断完善国债期限结构。当前我国短期国债占比仍然较低，不利于提高市场流动性，不利于降低国债成本，也不利于完善国债收益率曲线，应当进一步提高短期国债占比。

三是进一步优化做市商制度。虽然相关部门通过给予做市商流动性支持激发了做市商报价积极性，但我国交易机制仍以询价和竞价为主，做市商制度尚不成熟。美国一级交易商（24家大型金融机构）强制承担做市义务的做法值得借鉴。

四是持续夯实国债市场运行基础，主要包括法律保障和基础设施建设。国债作为无风险金融资产的基本属性和所有财政金融功能的发挥，都要靠法治作保障。国债市场运行和风险防控要靠强大的基础设施支撑。

（作者：国务院参事室特约研究员 娄洪，本文原载《债券》2026年1月刊）

编辑：王菁

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