盘活存量与资本市场功能——“十五五”资本市场发展重要任务分析

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“‘十五五’规划”）对“十五五”时期经济社会发展具有极其重要的战略引领和推进作用。研读“十五五”规划可以发现，对于盘活存量与资本市场发展，有两点值得高度重视。

第一，“十五五”规划对盘活存量有一系列明确的定调。一是在原则层面，将“做优增量、盘活存量”确立为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。这是党和国家对于“十五五”时期的重要战略部署，是结合中国改革开放以来发展实践的经验总结，更是应对高质量发展的现实需求以及破解发展难题的战略抉择。二是在路径层面，“十五五”规划专设“盘活利用存量资源”一节，明确提出“完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施”。三是在工具层面，首次将资产证券化产品写入国家五年规划，明确“积极推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化推荐发行”。“十五五”规划从原则、路径和工具层面为盘活存量指明了方向。

第二，“十五五”规划对资本市场的功能进行了再定位。从“十四五”时期侧重“增强融资功能”，到“十五五”规划首次明确提出“健全投资和融资相协调的资本市场功能”，将其定位升级为服务现代化产业体系、科技自立自强的核心平台，这是对资本市场发展方向、原则和重点的进一步完善，对资本市场下一步发展，尤其是健全资本市场核心功能，将起到至关重要的引领作用。

按照资本市场投融资双重功能的定位与“做优增量，盘活存量”的原则，盘活存量无疑是支持资本市场投融资双重功能发挥的重要路径。以下从资本市场的作用、任务、机遇、转型、动力、抓手等维度，阐释盘活存量与资本市场发展的内在逻辑。

盘活存量是资本市场应发挥的重要作用

资本市场与生俱来具有对存量进行定价的功能。资本市场不仅是募集增量资金的场所，更是为存量资产提供定价与流动性、引导资源配置的平台。

在传统视角下，资本市场的作用多聚焦于资金募集、估值定价、风险管理等增量领域，比如，首次公开募股（IPO）、融资和再融资等。从增量角度实现资源配置，是资本市场服务实体经济的重要支撑，而盘活存量同样是资本市场应发挥的重要作用。存量资产可以在资本市场中获得公允价值计量，实现资源从低效领域向高效领域的流动。过去，业界对这一作用的重视不够。结合“十五五”规划，基于优化增量和盘活存量相结合的战略方向，资本市场在盘活存量方面的作用要进一步凸显、不断强化。

总体来看，盘活存量是资本市场的基础作用、重要功效，更是健全投资和融资相协调的资本市场的重要路径。

盘活存量是新发展阶段资本市场的重要任务

盘活存量是新发展阶段资本市场的重要任务，更是一项艰巨的任务。自改革开放以来，我国经济社会积累了规模庞大、种类丰富的存量。这样大体量的存量不仅是一种资产，更是一种资源。在经济增速放缓的新常态下，优化存量是盘活家底的主要手段，对于高质量发展具有重要意义。

从宏观数据来看，截至2022年末，我国各部门总资产规模已达2073万亿元；截至2025年4月末，仅浙江省省属企业即梳理出存量资产（账面净值）65.75亿元；截至2025年末，资本市场上市公司超5000家，总市值达到123万亿元。这些存量资产是经济发展的宝贵财富，但其效能尚未充分释放。因此，盘活存量不仅对资本市场很重要，对国家而言也是重要任务，这也是“十五五”规划将盘活存量作为重要战略方向的原因。

近年来，国家围绕盘活存量作出一系列部署。国务院办公厅2022年印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，强调形成存量资产和新增投资的良性循环。2024年12月召开的中央经济工作会议明确提出，必须统筹好做优增量和盘活存量的关系。2025年国企改革深化提升行动收官，国务院国资委重点部署“两非”（非主业、非优势业务）、“两资”（低效、无效资产）处置和亏损企业治理。

资本市场的重要使命是服务实体经济和高质量发展。要实现这一目标，就必须将党中央和国家确定的重要战略任务纳入资本市场的重点任务范畴。通过发挥资本市场功能，更好地促进盘活存量这一国家战略，也是新时代资本市场肩负的重要任务。

盘活存量是资本市场发展的重要机遇

重要任务就意味着机遇。盘活存量为资本市场开辟了新的发展赛道，也提供了新的发展机遇。近年来，盘活存量的实践已彰显其机遇价值。

第一，并购重组市场爆发。2026年1—6月，A股国企并购重组交易规模达1.58万亿元，同比增长112.4%。自2024年9月中国证监会发布《关于深化上市公司并购重组市场改革的意见》（以下简称“并购六条”）起至2026年6月末，沪市披露资产重组4030单，其中重大资产重组137单。同期，地方国资并购重组交易规模达1.07万亿元。并购重组通过衔接存量资产与新质生产力、科技创新，为资本市场创造了重要机遇，更为中介机构拓展业务以及上市公司赋能升级提供了广阔空间。

第二，与资产证券化相关的REITs市场从试点探索走向常态化发行，行业范围、项目类型持续拓展。截至2026年6月末，公募REITs已发行98单，完成扩募12单，发行总额合计超2400亿元，实现“首发+扩募”双轮驱动。同时，中国证监会作出明确部署，推动商业不动产REITs试点落地。2026年6月，首批4单产品正式在交易所上市交易。

第三，资产证券化的发展空间广阔。“十五五”规划首次将资产证券化写入五年规划，确立其战略地位。截至2025年末，我国资产证券化产品（不含REITs）存量规模约为4.01万亿元，相比国内庞大的存量资产，未来发展潜力与空间巨大。资本市场在服务国家战略的同时，也为自身发展创造了良好条件，迎来了新的重要机遇。

盘活存量意味着资本市场机制进行重要转型

抓住盘活存量机遇，必须推动资本市场机制进行重要转型。资本市场机制的重要转型，既对盘活存量起到重要推进作用，也为资本市场的进一步发展开拓了空间。

具体来看，资本市场机制转型体现在以下方面。

第一，从重融资向投融资协调并重转型。要扭转传统重融资、轻投资格局，平衡一、二级市场功能，培育长期投资生态，形成投融资良性循环。总的来看，从传统的重融资转向投融资并重，意味着更加重视与投资效果相关性较强的存量，其本质就是盘活存量。

第二，从重数量向更重质量转型。要摒弃单纯追求上市公司数量、交易量的规模导向，聚焦上市公司质量和资本市场效率的提升，盘活低质、低效但具备发展潜力的资产，实现资本市场高质量发展。

第三，向优化增量与盘活存量并重转型。即不再单纯依靠新增投入拉动经济，而是在精准布局优质增量、培育新动能的同时，努力盘活闲置低效存量，提升资源利用效率，实现新旧动能协同发力。

第四，从重入口向入口与出口并重转型。改变过度依赖IPO作为主要融资渠道和唯一退出渠道的状况，在严把资本市场入口关、规范IPO和上市挂牌等准入机制的同时，畅通其他退出环节，通过并购、退市等措施优化存量资源。这是盘活存量重要的机制转型。

第五，从重短期稳定向重可持续发展转型。资本市场的稳定发展是长期任务，必须以可持续性为支撑。只有做好盘活存量，才能实现可持续发展。

第六，从政策调控向以基础制度支撑转型。在非常态时需要短期应急政策进行调控，然而，只有聚焦资本市场基础规则与长效机制完善，健全市场化、法治化制度体系，才能筑牢长期发展的制度底座。无论是发展REITs还是其他形式的资产证券化产品，抑或并购重组，均与基础制度建设高度相关。

盘活存量与资本市场机制转型可以形成良性互动。盘活存量推动和促进资本市场机制进行重要转型，而资本市场机制的成功转型可以进一步促进盘活存量，提高盘活存量的质效。

盘活存量是资本市场深化改革的重要动力

资本市场的机制转型离不开改革，在盘活存量过程中面临的痛点、难点正是改革的发力点，更是资本市场进一步深化改革的核心动力。

当前，应从以下方面聚焦关键领域深化改革，提升资本市场盘活存量能力。

第一，进行并购重组改革，激活存量整合。自“并购六条”发布后，其效果显著，至2026年6月末在沪市披露的4030单资产重组中，近七成围绕新质生产力开展，为经济结构转型升级注入了新动能。

第二，推进REITs常态化发行，打通资产循环通道。已上市REITs的基础资产覆盖产业园区、高速公路、保障性租赁住房、清洁能源、商业不动产等领域。REITs的常态化发行需要进一步拓展覆盖范围，简化扩募申报流程，并支持跨区域整合资产。

第三，完善退市制度，完善存量出清通道。“十五五”规划明确提出“优化发行上市……退市等基础制度，提高上市公司质量”。退市制度的完善将为存量市场中低效主体的退出提供制度化通道。

第四，构建多元股权融资发展机制，拓宽退出渠道。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“发展多元股权融资”。2026年3月，《政府工作报告》提出“拓展私募股权和创投基金退出渠道”。在中国证监会的推动下，S基金与并购基金正从市场的补充角色加速迈向舞台中央，成为盘活存量私募资本的核心工具。

盘活存量是完善资本市场生态的重要抓手

盘活存量包括发展资产证券化产品，这不仅是产品工具创新，更关乎整个资本市场的生态。为落实盘活存量这一国家重要战略任务和实现资本市场功能提升，完善资本市场生态需从四方面夯实生态基础。

第一，完善标准。要健全存量资产估值体系，建立科学、统一的价值评估标准，这是识别资产价值、开展盘活工作的重要前提。

第二，工具创新。要丰富市场盘活手段，构建资产支持证券、REITs、并购重组、S基金等多层次、多元化的盘活工具箱，提升资产流动性。

第三，主体能力。“培育一流投资银行和投资机构”已被写入国家五年规划，要鼓励包括金融机构在内的多方参与盘活存量，提升市场活跃度，增强金融机构资产估值、风险定价及跨周期资源配置等核心能力。

第四，有效整合。以已有成功实践为标杆，构建从并购到整合再到赋能的正向价值传导链，通过盘活存量实现资本市场生态良性发展。

“十五五”时期是我国经济社会高质量发展的关键阶段，盘活存量与资本市场的重要功能、本质要求和核心能力相契合，更是资本市场发展的重要任务和重大机遇。资本市场需立足国家战略，以深化改革为动力，抓住发展机遇，加强生态建设，通过各方协同发力，真正实现盘活存量。同时，以盘活存量为核心抓手，资本市场也可实现自身从规模扩张向功能深化的跃升，从而更好服务高质量发展与中国式现代化大局。

（作者：中国证监会原副主席 屠光绍，本文原载《债券》2026年8月刊）

编辑：王菁

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