新财观丨新质生产力如何助力城投公司产投转型？

原标题：新质生产力如何助力城投公司产投转型？

作者：大公低碳科技（北京）有限公司 绿色金融事业部副总经理 赵松贺

伴随着我国城镇化进程及投融资体制改革深化，城市基础设施建设的融资平台（以下简称：城投公司）逐步发展壮大起来。城投公司历经了土地运作的基础阶段和产业经营进阶阶段，正逐步向产业投资阶段迈进。产业投资阶段的特征是以产业发展与资本运作为主要手段，在化解存量债务、维持融资能力、保证资产流动性的前提下，实现国有资产保值增值。但是，城投公司面临债务规模巨大、产业融合不足、新质生产要素贡献极其不足、现代化运营管理机制缺失等问题，使其产业化投资转型举步维艰。

在此关键时刻，“新质生产力”概念的提出及相关部署，为城投公司产投转型提供了行动指引。

一、新质生产力的定义及主要特征

新质生产力代表先进生产力的演进方向，是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的先进生产力质态。新质生产力以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，具有强大发展动能，能够引领创造新的社会生产时代。新质生产力具备如下特征：

（一）人才是发展新质生产力的第一资源

高素质人才是推动社会进步和发展的核心力量。随着全球科技创新的加速和经济结构的深刻变革，新质生产力成为国家竞争力的关键标志。新质生产力依赖于科技创新，而科技创新又依赖于高素质人才的支撑。因此，高素质人才无疑是发展新质生产力的第一资源。

（二）技术创新是发展新质生产力的动力源泉

技术创新不仅可以推动生产方式的革新，提升生产效率，还可以促进产业结构的优化升级，提高国家竞争力。面对未来，人们应当继续深化对技术创新的理解和应用，充分发挥其在经济发展和社会进步中的关键作用，为实现高质量发展提供不竭动力。

（三）产业融合是优化新质生产力要素组合的核心要义

产业融合直接关系到生产要素的高效配置和利用，进而影响到整体经济的高质量发展。其重要性体现在产业链的深度整合、新型生产要素融合、多领域创新的交叉融合等诸多方面。在产业链的深度整合方面，应注重上下游产业链的协同和跨界合作的拓展。在新型生产要素的融合方面，应提升传统要素的质量，实现数据等新要素的嵌入与融合。在多领域创新的交叉融合方面，应注重技术创新与业态模式创新，促进管理与制度的创新。

（四）绿色发展是新质生产力的内在要求

绿色发展不仅关乎技术和产业的变革，更涉及到整个社会的可持续发展。这一概念强调在保障经济增长的同时，促进环境保护和资源高效利用，以实现人与自然的和谐共生。绿色发展在新质生产力发展过程中的重要性，主要体现于绿色科技创新、绿色产业转型、绿色生活方式、绿色市场化配置等方面。

二、城投公司发展新质生产力面临的主要问题

一直以来，城投公司在传统生产力中扮演着关键角色，尤其在城市基础设施建设、土地整理与开发、公用事业等方面发挥着重要作用。在城市化进程减速发展、经济新常态、城投债严监管政策的背景下，城投公司传统生产力正逐渐成为其进一步发展的制约。在传统生产力基础上发展新质生产力，已经成为城投公司转型升级的关键。现阶段，城投公司发展新质生产力仍面临诸多挑战：

（一）城投公司债务规模大，风险化解难度大

根据国联证券研究所《银行：城投化债对银行息差影响有限》中的测算数据，截至2023年末，全国城投债余额达到11.89万亿元，域投平台已使用授信达到27.88万亿元，城投投非标债务约为7.17万亿元，合计高达46.94万亿元。自2023起，我国先后发布《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（35号文）、《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（47号文）、《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（14号文）等政策，确定了3,899家主体的城投借新还旧名单，要求“稳妥处置融资平台存量债务风险，严控债务增量”。我国城投公司债务规模大，债务成本偏高，加之严监管的限制，城投债务风险的化解难度较大。

（二）城投公司业务失衡，产业融合不足

城投公司主要从事公益性业务、准公益性业务和经营性业务。其中，公益性业务是以执行政府指令性的投融资业务，主要依靠财政性资金偿还债务。准公益性业务是收益不能完全覆盖成本支出的业务，往往还需要政府补贴。经营性业务是收益能够覆盖支出的业务，不需要政府补贴。目前，绝大部分的城投公司以公益性业务为主，准公益性业务居次位，经营性业务最少。而且，城投公司的三类业务基本属于传统产业，缺乏与战略性新兴产业的深度融合，制约了城投公司进一步发展。

（三）城投公司主要依托传统生产要素，新质生产要素贡献不足

土地资源是城投公司前期发展最主要的生产要素，城投公司的产生和发展都依赖于地方的土地运作。土地资源是传统生产要素的范畴，而劳动、知识、技术、管理、资本、数据等新质生产要素对城投公司发展的贡献不足。新质生产要素对城投公司发展起着增益的作用，将成为传统产业转型发展的关键要素。

（四）城投公司行政色彩浓厚，现代化运营管理机制缺失

作为投融资平台的城投公司，具备较浓厚的政府与行政色彩，导致现代化的市场管控运营体系缺失。大部分城投公司虽然已经完成公司化改革，但治理结构还未完善，董事会未能有效发挥作用，企业的管理基本上仍以行政手段为主。

三、城投公司产业化投资转型建议

基于新质生产力的特征，结合城投公司发展新质生产力面临的主要问题，本文为城投公司产业化投资转型提出三点建议：

（一）整合产业以恢复或增强融资能力，发展新质生产要素，提升产业融合能力

上海证券交易所于2023年10月20日发布了《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第1号——申请文件及编制（2023年修订）》的通知，明确了产业类发行人申请发行公司债券的指标（以下简称“335指标”），包括非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%、非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%和财政补贴占净利润比重不得超过50%。对于纳入3,899家城投借新还旧名单的企业，应先整合现有资源以满足335指标的要求，恢复或增强城投公司的融资能力，同时发展新质要素，提升产业融合能力。其中，数据资产作为新质生产的重要要素，对于扩充城投公司非经营性资产方面具备一定效用，但只有形成可变现的商业模式，才能算作真正的资产。城投公司应推动传统业务高端、智能、绿色化发展，并在数字产业化、新能源、新材料、人工智能等方向上发力，以实现技术创新性的发动机效能；同时借助“产”“学”“研”一体化的力量，盘活本地新质生产力相关资源与资产。

（二）以人才为本，兴企安邦

推动劳动、知识、技术、管理、资本、数据等新质生产要素的核心在于人才，推动产业融合能力的关键在于人才。目前城投公司存在职能缺失、考核机制不合理、人才上下流动性低、人才储备不足、激励机制不完善、人才培养体系不健全、人才引进渠道单一等诸多问题，应积极引培绿色低碳技术、产业化、前沿技术人才，同时在优化组织架构、完善考核机制、打破纵向和横向流动障碍、丰富物质激励和精神激励、健全人才培养体系、提供个性化的培养路径、拓宽人才引进渠道等方面下功夫。

（三）完善城投公司市场化机制，实现绿色可持续发展

城投公司市场化和绿色可持续发展，是一个系统工程，需要城投公司在多方面作出努力。在市场化机制建立方面，城投公司应积极推动股权改革，采取市场化股权机制，形成市场化的企业管理机制。在开展业务时，城投公司应充分利用现有资源，合理配置和优化使用，提高资源利用效率，支持业务可持续发展。在融资模式方面，城投公司可加强生态环境保护融资，采用EOD模式，使生态价值转化为市场价值，提升生态环境质量，促进产业良性发展；同时，创新使用可持续债券融资工具，通过发行绿色债券支持绿色基础设施建设、新能源开发应用等绿色项目发展，发行可持续发展挂钩债券，设立关键绩效指标和可持续发展绩效目标，推动公司层面的可持续发展。在进行产业融合时，城投公司可将环保产业与其他产业（如旅游、文化、健康等）结合，创造出新的增长点，实现产业的多元化发展。

编辑：王菁

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