【财经分析】未来两月5000亿元专项债限额明确 防范债务风险同时预留政策空间

新华财经北京8月25日电（王柘）近段时间以来，中央已多次表态支持地方政府用足用好专项债务限额。8月24日，国务院常务会议明确提出，依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底前发行完毕。这一数字低于市场此前预期，不过专家认为，这或是出于防范债务风险的考虑，同时也预留了未来政策空间。

为何是5000多亿元？

7月28日，中共中央政治局召开会议，首度提出“支持地方政府用足用好专项债务限额”。随后，财政部表示，将坚决落实中央政治局会议精神，指导地方用好政府专项债券资金，充分利用近期地方政府债券发行规模相对较小的窗口期，完成2022年新增专项债券发行收尾工作。加快专项债券资金使用，按照“零容忍”的要求，督促地方加快专项债券项目管理，切实防范专项债券风险。同时，研究指导地方用足用好专项债务限额，依法盘活债务限额空间，发挥有效投资作用。

根据财政部数据，2022年全国地方政府债务限额为376474.30亿元，其中一般债务限额158289.22亿元，专项债务限额218185.08亿元。截至2022年6月末，全国地方政府债务余额347503亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务144858亿元，专项债务202645亿元。据此计算，截至今年6月末，地方政府专项债券余额距离限额约1.55万亿元。

8月24日的国务院常务会议明确，依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底前发行完毕。5000多亿元约为1.55万亿元这一额度上限的三分之一，规模低于市场预期。分析观点认为，这或是处于防范债务风险的考虑，同时也预留了未来政策空间。

专项债为何只扩增5000亿元？“需要预留空间置换隐性债务。”华泰证券首席固定收益分析师张继强表示，地方政府通过发行置换债或再融资债，将历史遗留的政府隐性债务转为显性债务的过程，也会导致专项债务余额增长。考虑到全国隐性债务置换和清偿还未彻底结束，仍需要为专项债务限额留空间。

广发证券宏观分析师吴棋滢指出，根据财政部最新披露数据，6月地方政府债务余额为34.8万亿元，即便不出现短收情况，全年的债务率预计也将超过109%，考虑到短收与本次会议披露的5000亿元专项债结存限额后，债务率指标还将小幅提升。因此若大规模使用余额限额空间，可能影响到财政政策的可持续性问题。

张继强也表示，截至今年6月底，地方政府债务余额约34.8万亿元，若加上2000亿用于补中小行资本金的待发额度与此次的5000亿，年底余额将达到35.5万亿元。今年地方预算综合财力为31.7万亿元，但土地出让收入的超预期下滑预计造成近2万亿的歉收，则年底地方政府债务率可能接近120%，在债务率国际警戒线（100%~120%）边缘。因此5000亿增量已是地方债务风险约束下的顶格考虑。

8月16日召开的广东、江苏、浙江、山东、河南、四川等经济大省政府主要负责人经济形势座谈会提到，当前地方专项债余额尚未达到债务限额，要依法盘活债务限额空间，并用好已发行的地方专项债和政策性开发性金融工具，符合条件项目越多的地方得到的资金要越多。

从2021年各地数据来看，专项债的限额与余额的差值存在较大地区差异，北京、上海、江苏、山东、福建、浙江六省市剩余限额合计达到6199.6亿元，占地方政府全部剩余额度的41.3%。“今年用好限额能够适当缓解部分地区财政压力以及推动基建的能力。”粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒说。

另外，对于“符合条件项目越多的地方得到的资金要越多”，分析认为，这或将意味着，地方债限额分配对成熟和重点项目多的地区予以倾斜。

中泰证券研究所固定收益首席分析师周岳等表示，考虑到债贷结合项目模式中专项债的“杠杆撬动”作用不高，专项债结存限额地区分布不平衡，回收存量限额空间用于新增专项债发行的政策细节仍不明确，需要为隐债置换预留额度空间等因素，按照“经济大省要勇挑大梁”的要求，结存限额在使用上可能会根据各省市债务压力和项目建设情况适度调增分配，坚决不“撒胡椒面”意味着1.5万亿全部使用的可能性较低。“因此，我们认为本次调用规模兼顾了政策力度和债券发行使用的时间安排。不过，5000多亿元限额如何在各省市之间分配有待确认，建议关注后续财政部细节安排或者各省市预算草案调整以及发债计划。”

仍将发挥基建托底作用

8月16日，国家发展改革委在新闻发布会上介绍，截至7月31日，今年用于项目建设的3.45万亿专项债券额度已经基本发行完毕。近期，又组织地方报送了第三批专项债券项目，目前已筛选形成准备项目清单反馈地方，同时抄送财政部、人民银行、审计署。

财政部数据显示，1-7月，全国地方政府新增专项债券已累计发行3.47万亿元（含部分2021年结转额度），用于项目建设的专项债券额度已基本发行完毕。主要用于市政建设和产业园区基础设施、社会事业、交通基础设施、保障性安居工程、农林水利等党中央、国务院确定的重点领域。

西部证券研报数据显示，前七个月新增专项债投向上述五大领域的占比分别为28.9%、18.6%、18.5%、14.7%及8.3%。同时，还投向了生态环保、城乡冷链等物流基础设施以及能源等领域。

对比2021年专项债投向，今年前7个月新增专项债投向中，能源及城乡冷链物流的占比提升较为明显，由2021年的1.6%扩大3.9个百分点至今年1-7月的5.5%，此外，农林水利、社会事业领域的占比也小幅增长。

整体来看，前7月新增专项债投向基建领域（交通、市政产业园、农林水利、生态环保、能源城乡物流）合计占比高达65.7%，较2021年的61.6%高出4个百分点。在基建领域集中发力现象十分显著。

此次国常会提到的“依法用好5000多亿元专项债结存限额”，预计仍将对基建投资等起到拉动作用。

周岳认为，乐观情况下，全年基建投资（广义口径）预计增长10.9%，8-12月有望上升至12.4%，但大幅跳升的可能性较低。在地产缺位、外需存在放缓压力背景下，基建投资有望进一步发挥托底作用。

编辑：王菁

声明：新华财经为新华社承建的国家金融信息平台。任何情况下，本平台所发布的信息均不构成投资建议。