城商行在地方债务风险化解中的作用、模式和可行性建议

建立健全与高质量发展相适应的政府债务管理机制，在发展中化债、在化债中发展，将为经济行稳致远提供有力支撑。在此背景下，本文从城商行的视角出发，通过典型案例分析其参与地方债务化解的实践，展示其作为地方债务风险化解稳定器与创新融资引擎的关键作用。据此，本文提出可行性政策建议，以期推动城商行在防范化解地方政府债务风险、促进区域金融稳定与发展中发挥更大作用。

为更好地管控地方债务风险，推进高质量发展和现代化建设，有关部门先后出台多份关键文件，从防范新增债务风险、化解存量债务余额、融资平台市场化转型和统筹发展等维度对地方债务管控进行指引和部署，逐步形成了“中央统筹、省级负责、地方落实、金融机构参与”的化债格局。其中，金融机构参与的金融化债是一揽子化债计划的重要组成部分，城市商业银行（以下简称“城商行”）作为金融机构中不容忽视的力量，具有明显的属地优势。截至2024年末，我国现有城商行124家，多数为当地国资委控股，与当地政府合作紧密。城商行协助设计专业化、特色化的地方债务化解方案，与其他金融化债模式互补，有效助力地方债务风险的防范和化解。

金融机构参与地方债务化解的总体要求

2023年9月，国务院印发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号），对融资平台债务风险化解提出总体要求，明确要分类推进债务处置，严控新增债务规模，并就融资平台存量金融债务的化解路径作出安排；同时提出在风险可控的前提下，可通过中国人民银行流动性支持工具和金融机构协同机制，为重点地区提供阶段性的流动性保障。

后续各部委发布的政策文件进一步明确了金融机构参与地方债务化解的具体要求，主要涉及优化债务结构、降低债务成本、风险分类与核销、地方债务差异化管理、配合政策工具实施、加强风险监测与预警、支持优质项目融资等方面。金融机构在地方债务化解中需平衡支持实体经济与风险防控的双重目标。

从支持实体经济的角度来看，金融机构立足服务宏观调控和金融稳定的整体框架，通过债务重组与展期等化债举措，在监管指标允许的范围内适度让利，缓解融资平台债务压力，降低流动性风险，保证地方政府与金融机构之间的信用链条不断裂，为地方政府改革和融资平台转型发展赢得时间。

从风险防控的角度来看，金融机构一方面不能替代地方政府承担财政责任，压实地方政府责任仍然是本轮化债的起点和前提。另一方面需要防范地方继续加杠杆，避免各种形式的新增隐性债务。金融机构参与地方债务化解需综合考虑自身商业经营的可持续性，针对相对优质的融资平台、弱资质融资平台和限制融资平台债务参与设计差异化债务化解方案。

当前城商行参与地方债务化解的主要模式

城商行作为地方性金融机构，按照地方债务化解对金融机构的总体要求，秉持市场化、法治化的债务化解原则，结合自身的资源禀赋、灵活特征和信息优势，积极参与地方债务化解工作。从实践经验来看，城商行参与地方债务化解的模式主要有以下四种。

（一）贷款置换存量债务

城商行参与贷款置换存量债务，是指在地方政府协调下，向融资平台发放一批期限长、利率低的贷款，主要包括独家贷款置换和银团贷款置换两种模式。贷款置换要点包括增加额度、下调利率、延长期限。例如，2021年10月，中部地区某城商行对某城投公司发放1.35亿元贷款，资金定向用于置换该公司在政策性银行的棚改项目融资。2024年8月，西南某城商行分行牵头对该地区两家城投集团提供银团贷款，专项用于偿还城投集团存量债券及非标产品。相比于其他债务重组模式，贷款置换能够实现债务非标转标，为后续债务信息公开和债务全流程管理奠定了基础。

（二）存量债务展期重组

城商行参与存量债务展期重组，指在确保不发生违约的前提下，地方政府与城商行等金融机构对原债务期限、利率、还款计划等内容进行协商调整。例如，2022年12月，经各方同意，西南某城投建设集团对其背负的全部155.94亿元银行贷款进行重组，将包括该地区某城商行在内的银行贷款统一展期至20年，利率调整为3.00%～4.50%，且前10年仅付息不还本、后10年分期还本。债务展期重组重点在于为债务主体争取更多的腾挪与发展时间，属于典型的“以时间换空间”债务化解方式。

（三）应急流动性贷款

城商行参与应急流动性贷款是整体债务化解的重要一环，指城商行等参与设立资金池，企业可根据自身需求申请资金，并在短期应急资金需求缓解后按约偿还。例如，2024年5月，西南某市财政局、市国资委联合推进国有企业应急纾困周转金管理，设立总规模30亿元的应急纾困周转金。2024年7月，该地区某城投公司紧急申请使用周转金缓解即期支付压力，该市某平台公司迅速会同该地区某城商行支行开展借款授信，成功向该城投公司发放专项信贷资金3000万元，确保到期贷款本息及时兑付。2023年10月，西北某两家城商行参加的银团与该地区两个新区围绕融资授信、盘活资产、产业投资等多个领域签订合作协议，其中500亿元的流动性支持协议主要由上述西北地区城商行提供。

（四）债务风险基金

债务平滑基金是金融机构创新推出的一种化债工具，城商行等通常会联合其他金融机构共同设立这类基金，为地方企业提供短期过桥资金，缓解其临时的债务风险。例如，西南地区某城商行创设“债务平滑基金”，用以承接地方政府融资平台的高成本债务，再以较低成本资金予以置换，旨在帮助地方政府和融资平台平滑债务期限结构，降低区县城投的融资成本。

除以上主要模式外，城商行参与化债形式还包括引入资产管理公司化债、长期战略合作协议等一揽子化债计划，参与机构更加广泛，资金来源趋于多样，实际执行往往结合政策和区域实际情况创造性开展。

城商行在地方债务风险化解中的创新优势分析

（一）通过政信类贷款助力地方债务化解

结合前述分析，贷款是城商行参与化债的重要抓手，这里重点考察城商行政信类贷款1的情况，以此了解城商行在地方化债中的作用和意义。本文选取A+H上市的银行作为研究样本，据统计，2024年国有大行、城商行、股份行、农商行发放政信类贷款的比例分别为 61.3%、55.2%、47.1%、42.3%。2014—2024年商业银行政信类贷款同比增速整体呈现“前高后低、波动趋缓”的态势，但不同类型银行之间差异明显（见图2）。其中，城商行的政信类贷款增速在上述四类银行中较高，2016年一度超过30%，反映其在与地方融资平台合作中表现积极。2020年疫情冲击叠加稳增长政策推动了新一轮信用扩张，国有大行和股份行政信类贷款增速小幅回升，而城商行则显著反弹，体现城商行在政策周期和银行信贷投放方面的快速反应能力。

图3列示了2018年以来地方债务化解重点省份和非重点省份中城商行对公信贷的收益率情况。自全面推进地方债务风险防范化解以来，城商行对公信贷收益率总体呈下降趋势，尤其是重点省份城商行对公信贷收益率下降幅度更大，从侧面印证了城商行在地方债务化解中的积极作用。

（二）以资质下沉的方式协助降低地方债务尾部风险

前文论述了城商行通过政信类贷款快速增长及对公贷款利率的显著下降，助力地方债务化解。相对于其他银行机构，城商行在地方债务化解中对融资平台进行了较多的等级下迁，即将部分融资平台从高评级主体逐步下沉至区域内资质相对较弱的主体。其逻辑在于，城商行对本地经济与财政状况具有更强的信息优势和更紧密的关系网络，因此也更愿意承接这类风险敞口。

为展现城商行在解决地方债务尾部风险中的重要作用，下文关注城商行资产投放对其经营风险指标的影响。具体而言，本文选取城商行的不良贷款率和拨备覆盖率变化进行模拟分析，并对比化债重点省份和非重点省份的差异（见图4、图5）。化债重点省份城商行的不良贷款率整体高于非重点省份的城商行，但重点省份城商行不良贷款率近4年持续回落，而其拨备覆盖率整体低于非重点省份的城商行，2024年重点省份城商行的拨备覆盖率有所回升。化债重点省份的城商行风险管理指标相对较弱，与区域经济环境有关，体现出城商行具有更高的风险偏好，一定程度上折射出城商行协助地方政府降低债务尾部风险的重要作用。后续可进一步对比不同类型银行在资质下沉上的差异。

（三）发挥地方综合金融服务效能盘活存量资产，探索创新融资模式

由于城商行参与的金融化债通常无法削减债务本金，仅能延后本金偿还时点，因而地方债务化解仍需持续探索新路径。其中，有效盘活存量资产可以创造出新的经营现金流和拓展化债资金来源。

重点关注的存量资产包括自然资源类（如土地、矿产资源、水域、林权等）、权利类（如特许经营权、数据资产等），以及财政支出形成资产等。城商行通过探索和参与对上述资产的资本运作，实现从传统的存贷汇业务向综合金融服务商转型，同时以市场化运营相关资源形成现金流，为所属区域融资平台转型和产业发展提供助力。其主要发展方向如下。

1.债券与ABS承销赋能

城商行利用债券承销、资产证券化、财务顾问等资质，介入地方政府和融资平台的资本运作。在债券承销方面，城商行协助优质企业或项目公司发行债务融资工具，实现优化财务结构和降低融资成本的双重目标。在资产证券化方面，城商行协助将地方政府及国有企业持有的缺乏流动性但具备稳定现金流的资产进行证券化。

2.财富管理资金对接

城商行拥有庞大的本地零售客户和对公客户基础，部分城商行理财子公司发行的理财产品同样需要寻找优质的投资标的。地方存量资产经过规范化和证券化处理后，可能成为银行理财资金的优质配置资产。城商行可以打通“资产创设”与“资金供给”的内循环，将居民的储蓄通过理财产品转化为支持地方建设的资本，实现了金融支持实体的良性循环。

3.参与不动产投资信托基金（REITs）生态圈

城商行参与REITs生态圈，类似于资产证券化，主要通过投资、销售和托管等途径展开。以北京银行为例，其业务布局涵盖REITs的战略投资、网下投资、私行代销及账户运营管理服务等业务领域。在参与过程中，城商行需要重点关注客户和项目储备、一级与二级参与机会把握和产品管理等问题。良好的REITs模式对倒逼融资平台转型和改善银行资产质量具有重要意义。

4.数据资产盘活的先行者

城商行依托其金融科技能力和信用优势协助地方政府将公共数据资源资产化与价值化。在对地方政府公共数据资产进行识别、盘点、清理、治理后，城商行可探索将其用于市场营销、风险管理和信用评估，平台企业可将数据资产作为抵押标的申请融资。借鉴资产证券化的基础原理，城商行可协助推动数据资产的证券化，从而开辟地方资产盘活的新领域。

5.产业基金与股权投资探索

城商行难以直接对地方企业进行股权投资，但当下各级政府正积极探索发展产业引导基金、城市更新基金、并购基金等，为城商行以“股权+债权”形式介入地方资本运作提供了契机。城商行介入相关基金有助于增强市场信心和吸引社会资本，最终为地方发展注入新的活力。

结论与建议

作为金融体系不可或缺的部分，城商行的核心竞争力在于“垂直当地化”服务，城商行根植于地方，是服务地方经济的排头兵。建议城商行赋能区域经济从“输血”到“造血”，在把控风险的前提下探索多种金融创新模式，通过管理推动从产品到生态的区域化运作，为地方债务化解提供新思路。

（一）立足信贷投放，落实一揽子化债计划

城商行作为地方法人金融机构，按照“中央统筹、省级负责、地方落实、金融机构参与”的总体化债思路，在坚持风险可控和责任清晰的原则下，积极承担参与地方债务化解的任务，充分发挥政策协同效应，服务宏观调控和金融稳定的整体框架。城商行可通过较快的政信类贷款增速和适度的资质下沉，保证地方债务接续，并降低存量债务的利率，尤其是协助解决地方的尾部债务风险。同时，应强化自身的风险管理能力，结合银行的经营特征综合运用贷款、授信、债券投资、项目投资、长期战略协议等一揽子化债计划，优化存量债务结构，稳定当下地方区域金融和经济发展环境。

（二）深化政银合作，发挥本地枢纽作用

城商行连接监管部门、地方政府、金融机构和融资平台。对监管机构，城商行需贯彻落实总体化债思路，严守风险合规边界，防止新增隐性债务，助力推进地方融资平台改革转型。对地方政府，城商行需主动与之建立常态化沟通机制，利用其深耕本地的信息优势，对地方债务数据进行整合与分析，尝试构建地方债务全生命周期管理机制，协助地方政府精准梳理并诊断可盘活资产，提出分类处置建议。对其他金融机构，城商行应主动作为地方政府与其他金融机构的沟通桥梁，积极参与化债计划，与其他金融机构合作探索地方债务化解方案。对融资平台，城商行应协助整合本地企业信用信息数据，为企业风险精准定价、识别优质主体并提升其市场认可度提供支撑，在优化区域金融生态的基础上促进融资平台改革转型。

（三）提升综合服务能力，盘活地方存量资源

在引入新增资金方面，城商行应基于自身禀赋，将贷款和投资结合起来，用活存量资源。一方面，城商行应积极发挥财务顾问职能，与外部机构合作组建产业基金，以“投贷联动”模式介入优质项目，将沉淀资本转化为可流动资本，为化债提供现金流。另一方面，城商行可积极发挥投资银行职能，联合证券、信托、保险、律所等第三方机构，共同为地方政府盘活存量资产，探索设计如绿矿贷、园区租金贷、特许经营并购贷、固定资产贷、不动产投资信托基金前期投资（Pre-REITs）等创新信贷工具，提供整体方案设计、债券承销、投资交易和存续期管理等全流程服务，盘活资金用于存量债务置换或优质市场化项目投资。

（作者：潍坊银行投资银行事业部总经理 朱瑞锟，潍坊银行投资银行事业部副总经理 高琳，潍坊银行投资银行事业部研究总监 罗凌，本文原载《债券》2025年12月刊）

编辑：王菁

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