对新型政策性金融工具特点和政策意义的探讨

本文回顾了2015年以来政策性金融工具的实践情况，剖析了新型政策性金融工具的特征和政策定位，并从制度常态化、强化市场导向、向产业赋能工具转变、加强项目全流程闭环管控、健全退出机制等方面，对政策性金融工具的运用提出优化建议。

政策性金融工具的历史实践

（一）基本概念

政策性金融工具是由国家开发银行（以下简称“国开行”）、中国进出口银行（以下简称“进出口行”）、中国农业发展银行（以下简称“农发行”）筹集资金，并由央行通过结构性货币政策工具（主要是抵押补充贷款，即PSL）支持设立的专项金融工具。其以资本金形式投向符合国家经济战略目标的项目，地方财政、商业银行及其他社会资本可对项目提供配套融资，财政可对专项金融工具予以贴息。

2015年国内宏观经济下行压力加大，亟须逆周期调节工具托底。在此背景下，政策性金融工具首次以专项建设基金的形式推出，后续经历了两轮政策演进。2026年《政府工作报告》明确提出，将发行8000亿元新型政策性金融工具，这是在“十五五”开局之年推出的重要稳增长和调结构举措，核心目标是通过“准财政”手段补充重大项目资本金，以应对固定资产投资增速下行和财政收支压力等挑战，服务高质量发展和新质生产力培育。

（二）实践情况

在2015—2017年、2022年和2025年，我国已有三轮政策性金融工具的投放经验，历经专项建设基金、政策性开发性金融工具和新型政策性金融工具的演变。

2015—2017年，国开行、农发行定向发行专项债券募集资金，分七批共投放超‌2万亿元‌专项建设基金，主要用于棚户区改造、传统城建等‌传统基建领域‌，财政予以贴息，杠杆效应为4—5倍。该举措旨在应对经济结构性调整和周期性下行压力背景下基建项目的资本金缺口问题‌‌，可通过稳定基建投资增速对冲地产和制造业投资增速的下行（见图1）。

2022年，国开行、农发行和进出口行设立‌政策性开发性金融工具，‌通过发行金融债券和央行PSL筹集资金，成立基础设施基金，两轮合计投放‌7399亿元。资金主要投向三类项目：一是交通水利能源、信息科技物流、地下管廊、高标准农田、国家安全等五大基础设施重点领域项目，二是重大科技创新领域项目，三是可由地方政府专项债投资的项目。此后，老旧小区改造、省级高速公路等也被纳入支持范围，中央财政予以适当贴息。2022年，政策性开发性金融工具共支持重大项目2700余个，涉及项目总投资超过9万亿元，撬动倍数为10—12倍，对于应对疫情冲击下的经济增长下行压力发挥了补短板、改善民生的作用。

‌2025年‌，国开行、农发行和进出口行首次设立‌5000亿元‌新型政策性金融工具，通过发行债券或运用央行PSL资金（如有必要）等方式筹集资金（见图2）。各家分别注册成立相应的政策性金融工具公司（特殊目的载体），通过股东贷款、权益性投资等方式给项目注资。相关资金重点投向数字经济、人工智能、低空经济、消费基础设施、绿色低碳、农业农村、交通物流、市政园区等八大领域，向民营企业倾斜，并全部用于补充项目资本金，财政可予以贴息。截至2025年10月末，3家机构共支持2300多个项目，项目总投资约7万亿元，撬动倍数大体为14倍‌‌。

总体来看，过往三轮政策性金融工具表现出功能不断成熟、投向领域不断完善、资金来源多样化、杠杆效应提升等演进特征（见表1）。

新型政策性金融工具的特征和政策定位

（一）兼具政策性与商业性，引导资源配置，放大政策效应

新型政策性金融工具兼具公共政策属性与市场化金融功能。其依托国家信用，服务国家政策目标，通过市场化运作方式，引导资金流向政策支持的领域，促进国家发展战略目标的实现。

从政策性来看，新型政策性金融工具的特征体现为两点。第一，新型政策性金融工具具有“准财政”属性，其资金来源包括政策性／开发性银行发行债券、央行PSL操作，且财政可以给予一定的贴息，资金实际成本在1%—2%，远低于商业银行普通贷款。同时，投资期限往往可以达到10年以上，明显长于银行普通信贷。第二，新型政策性金融工具不以追求利润最大化为首要目标，而是紧密围绕国家战略、产业发展需要，支持诸如数字经济、人工智能、消费场景建设等领域。这些领域对国家长期发展至关重要，但建设周期长，投资收益高度不确定或回报率较低，因而社会自发投资意愿不足，商业银行贷款难以匹配。

从商业性特征来看，新型政策性金融工具采用市场化运作模式，按照自主决策、自负盈亏、自担风险等市场化原则，以及保本微利的经济目标予以操作。政策性／开发性银行设立的特殊目的载体仅作为财务投资者行使股东权利，不参与项目的实际建设与运营。

在政策性与商业性相结合的方式下，政策性资金的投入向市场表明了国家政策支持的方向，可以增强社会资本的信心，引导社会资金流向。在实践中，政策性资金以资本金形式注入项目后，通常能够撬动数倍甚至10余倍的商业性机构资金，形成注资与市场化融资的联动。

（二）是积极财政政策的有力补充，助力稳投资与调结构

从历史经验来看，政策性金融工具的推出通常伴随着经济增速下滑及固定资产投资增速的大幅回落，往往具有显著的逆周期特征，对政府债券等财政工具形成有力补充。近年来，面对转型升级发展带来的复杂结构性问题，宏观政策仅立足于社会总需求管理已经不能完全满足经济治理的需要。此时，新型政策性金融工具肩负起稳增长与调结构的双重使命，更加适配当前的经济发展需求。

2015年推出的专项建设基金以逆周期调控为主要目的，投向棚户区改造等传统基建领域；2022年推出的政策性开发性金融工具兼具托底经济、补短板、惠民生的作用，将交通、能源、高标准农田、国家安全基础设施等重点建设领域纳入投资范围；2025年以来，推出的新型政策性金融工具加大了对数字经济、人工智能、低空经济等新质生产力领域和便民商业设施、文旅体育设施、消费物流设施等消费基础设施领域的投资。此外，新型政策性金融工具与中央提出的科技金融等“五篇大文章”形成战略契合，既能有效提升投资活力，又能赋能产业结构迭代升级，积蓄未来发展新动能，将扩大内需战略与供给侧结构性改革深度融合。

在经济高速增长时期，我国部分地方政府为追求短期经济和就业指标的较好表现而大量举债，虽然推动了经济快速增长，但导致地方债务增速过快，隐性债务风险大幅提高。近年来，中央财政加大化债支持力度，安排地方政府发行置换债偿还隐性债务，为地方财政发力腾挪空间。尽管如此，在土地出让收入大幅下滑的背景下，部分地方政府缺乏优质税源，自主财力有限，对地方政府债券筹资和中央财政转移支付依赖度较高，上述财政资源较多用于解决存量问题，缺乏地方配套资金撬动社会资本进行新增项目投资，短期内难以形成明显的实物工作量。同时，近年来地方政府债券的大量增发，也令地方政府显性债务出现较大幅度上升。而新型政策性金融工具由政策性／开发性银行自负盈亏、自担风险，无须地方政府出具还款承诺或承担兜底责任，且相较于地方政府专项债可用于项目资本金的比例不超30%的上限约束，该工具可全部用于项目资本金，带动投资能力相对更强。

（三）发挥政策性金融工具引导聚集金融资源的优势，进一步支持新质生产力发展

新质生产力以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，这些技术所需资金规模较大，普遍具有投入周期长、风险不确定性强、轻资产化等特征。这决定了其融资需求不同于传统产业，给传统低风险偏好的抵押担保融资模式带来挑战。

相较而言，新型政策性金融工具的资金符合科技创新所需的长期资本和耐心资本特征。随着投向结构的不断升级，当前新型政策性金融工具的资金已延伸至数字经济、人工智能等新质生产力领域。作为项目资本金的先行投入，新型政策性金融工具不仅能引来更多的资金，而且有望吸引更多产业资源参与，为科技创新提供产业协同、生态构建、市场拓展等支持，实现由对新质生产力的单一融资支持向集孵化培育、资本支持产业转化于一体的系统化支持路径转型，为企业科技创新注入更强动力。

（四）财政金融协同的创新载体

新型政策性金融工具的实践探索为新时代财政金融协同提供了创新载体。在货币政策的保驾护航之下，在不增加政府债务的同时，其发挥出准财政资金“低成本、长期限”的优势，构建起“财政引导投向、金融放大效能、激活市场主体”的协同链条，形成“1+1>2”的政策合力，推动有为政府与有效市场更好地结合，为高质量发展注入持久动能。

对运用新型政策性金融工具的政策建议

一是建立政策性金融工具的常态化运用机制。在2025年及之前，政策性金融工具不属于常态化财政金融手段，缺乏常态化、长期化运用规则的保障。同时，因出台的历史背景不同，政策性金融工具所针对项目的筛选标准差异较大，工具出台后通常要求快速投放，当地方符合标准的优质项目储备不足时，会存在为了争取资金而凑数申报的情况，而银行短期内或无法全面了解项目情况，最终导致资金使用效率不高。笔者建议，针对政策性金融工具的常态化使用建立明确的运作规则和机制，每年的投向领域、投向标准、额度分配等根据宏观经济形势变化作出调整，同时保持一定的政策连续性、稳定性，避免出现因标准大幅变化导致地方储备项目错配。

二是强化政策性金融工具运用的市场化导向。新质生产力的培育与资本市场发展深度融合，伴随新一轮科技革命和产业变革的加速推进，实体经济尤其是战略性新兴产业、未来产业，迫切需要更加灵活、包容、适配创新发展的融资支持体系。当前，政策性金融工具的资金投放方式仍以股东借款、直接股权投资等为主，且大多设有刚性回购条款，市场化运作空间有限，投资适配性不足。笔者建议，推动政策性金融工具创新投资运作模式，探索可转债、夹层投资、股债联动等多元化投资方式，提高投资方式的灵活性。同时，同步推进政策性金融工具的资金来源多元化建设，以匹配资金运用的灵活性，逐步降低对政策性金融债的依赖，有序引入保险资金、社保基金、政府引导产业基金、市场化产业基金等长期低成本社会资本，持续提高社会资本的参与比例，充分发挥各类资本优势，以市场化机制更好赋能新质生产力高质量发展。

三是推动政策性金融工具由常态化融资工具向产业转型赋能工具转变。当前，政策性金融工具多局限于单一资金投放功能，大部分停留在“给钱放贷”的传统融资层面，对企业经营、产业培育、资源对接等增值服务不足，未能充分发挥政策金融的撬动与赋能作用。笔者建议，推动政策性金融工具充分发挥“头雁效应”，促进资金要素与产业资源深度融合，围绕企业及项目全生命周期发展需求构建多层次的资金体系，在不同发展阶段提供定制化金融服务，吸引适配的金融机构、政府平台、科研院所等机构参与，更加有效地支持企业创新，提高技术成果向商业成果的转化效率，为培育更多具有自主创新能力的企业精准发力。

四是加强政策性金融工具项目全流程闭环管控。当前，政策性金融工具在项目管理中存在一些问题，如全生命周期风控体系尚不健全，对资金流向、建设进度、经营效益等关键环节跟踪不够精准，动态预警能力不足等，容易出现资金使用不规范、资金挪用、项目偏离预期等风险隐患。笔者建议，健全项目全流程跟踪管理机制，立足行业属性、项目类型、业态特征，量身构建覆盖项目全生命周期的监控指标体系。紧盯资金拨付流向、项目建设进度、投资收益兑现、运营管理成效等关键环节，实施常态化实时监控。从严核查资金使用的合规性、必要性与合理性，常态化排查违规占用、闲置沉淀、擅自挪用等行为，从源头防范化解各类风险，保障政策性金融资金安全稳健运行。

五是健全政策性金融工具的市场化退出机制。当前，新型政策性金融工具缺乏规范的退出标准，以股权回购为主要退出路径，跨部门协同联动和多方风险分担机制尚不完善。笔者建议，健全顶层制度设计，明确差异化的退出安排（包括期限、触发条件和定价等），例如针对项目生命周期的不同节点，允许投资人按不同的回报率进行退出。同时，丰富市场化退出路径，对具备稳定经营性收入的项目，可支持通过股权回购、股权转让、资产证券化、发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式退出；对科技创新和新质生产力类项目，可通过产业基金、政府投资基金、长期资本接续等方式实现资金循环；对公益性较强、回报周期较长的项目，应提前明确补贴机制、使用者付费安排和风险分担机制，但不得形成地方政府兜底承诺。此外，强化跨部门政策协同，统筹好财政资金、专项债与政策性金融工具的资金衔接节奏，构建政银企风险共担机制，促进资金良性循环与可持续运作。

（作者：中邮保险资管固定收益投资部总经理 徐正光，中邮保险资管固定收益投资部投资经理 张辰尧，中邮保险资管固定收益投资部投资经理 庞尔慧，本文原载《债券》2026年6月刊）

编辑：王菁

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